Danno all'immagine della Pa se la condanna del dipendente è annullata per rideterminare la pena

Nel caso in cui sia disposto l’annullamento con rinvio della sentenza di condanna di un dipendente pubblico per la sola rideterminazione del trattamento sanzionatorio, fermo restando il riconoscimento della colpevolezza, si può avviare l’azione di responsabilità amministrativa per il risarcimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione derivante dalla condotta del dipendente è quanto affermato dalla Corte dei conti, Sez. giurisdizionale, Regione Sicilia, con la sentenza n. 150/2020.

La vicenda
La Procura contabile agiva nei confronti di due dipendenti pubblici per il risarcimento del danno all’immagine causato per reati contro la, e a danno della, Pubblica amministrazione. In sede penale si giungeva innanzi alla Corte di cassazione che, però, annullava la sentenza di condanna nei confronti dei due dipendenti con rinvio alla Corte di Appello per la sola rideterminazione della pena.
In sede contabile, resistendo all’azione della procura contabile, tra le tesi sostenute dalla difesa dei convenuti vi era quella inerente alla carenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione di responsabilità in ragione del fatto che il giudizio penale non avrebbe assunto carattere definitivo per effetto dell’annullamento con rinvio della Corte di cassazione.
La Corte dei conti, Sez. Giur., Reg. Sicilia, riconosceva, tuttavia, il passaggio in giudicato dell’accertamento di colpevolezza per i reati ascritti ai due dipendenti pubblici e, per l’effetto, condannava i due convenuti al risarcimento del danno all’immagine della pubblica amministrazione.

Il danno erariale all’immagine della Pa
La sentenza in commento offre importanti spunti per osservare le peculiarità di questa fattispecie di responsabilità amministrativa, da sempre al centro di un dibattito – rimasto un po’ in sordina – tra dottrina giurisprudenza (contabile e costituzionale).
In breve, il contesto normativo di riferimento prevede che la Procura contabile, in presenza di una sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti pubblici, possa promuovere l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti di chi sia stato condannato per un delitto a danno della Pubblica amministrazione.
Prima dell’introduzione del Codice di giustizia contabile (Dlgs n. 174/2016) l’azione di responsabilità per danno all’immagine era espressamente limitata ai ‘delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale’(articolo 17, comma 30ter, Dl n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 102/2009 – ora abrogato).
Tale limitazione era sempre stata osteggiata dalle sezioni regionali della Corte dei conti, in aperto contrasto con la Corte costituzionale: da un lato, infatti, le sezioni contabili remittenti dubitavano della legittimità costituzionale del sistema normativo che limitava l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa; dall’altro, la Corte costituzionale ha sempre ritenuto inammissibile ed infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, Dl n. 78/2009 (da ultimo anche con le ordinanze n. 167 e 168 del 9 luglio 2019).
Ora il quadro normativo di cui all’articolo 51 del Codice di giustizia contabile prevede, più genericamente, che i delitti siano commessi “a danno” della Pubblica amministrazione: nonostante sembrerebbe aver ampliato la fattispecie di punibilità del danno all’immagine della pubblica amministrazione, è ancora aperto il dibattito.

I presupposti per l’azione di responsabilità amministrativa per danno all’immagine
Richiamato solamente per estremi il contesto storico-normativo di riferimento, pare di interesse e coerente con la sentenza in commento osservare i presupposti dell’azione di responsabilità amministrativa per danno all’immagine.
In breve, affinché possa parlarsi di danno all’immagine è necessario che la condotta rilevante, già sanzionata con una sentenza penale irrevocabile di condanna, sia posta in essere – o comunque favorita – dallo svolgimento di funzioni o munera pubblici (indipendentemente dalla sussistenza di un rapporto di servizio in senso stretto); che abbia ad oggetto un bene valore di particolare rilevanza (quali la giustizia, la sicurezza, l’ordine pubblico, la salute, ecc.); e che vi sia un nesso di causalità tra la condotta e l’evento, indipendentemente dalla diffusione dell’illecito a mezzo stampa.
Il bene giuridico che si intende tutelare nei casi di danno all’immagine della pubblica amministrazione si deve rinvenire nei principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento e nei conseguenti canoni di efficienza ed efficacia imposti dall’art. 97 Cost., recepiti nella nuova disciplina dell’agire amministrativo (art. 1, comma 1, legge n. 241/1990).
Occorre soffermarsi sul presupposto processuale della sentenza penale irrevocabile di condanna necessaria per l’avvio del procedimento di responsabilità amministrativa.
In tema si devono segnalare le interpretazioni estensive della giurisprudenza contabile, già proposte e condivise, che hanno ampliato la nozione di sentenza penale definitiva di condanna, estendendola anche alle sentenze di patteggiamento ed alle ipotesi di delitto tentato.
A tale estensione della nozione di sentenza penale irrevocabile di condanna si aggiunge il filone giurisprudenziale rappresentato – recte, inaugurato - dalla sentenza in commento per il quale il presupposto per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa non necessita della definitiva determinazione della pena poiché è sufficiente che sia accertata con efficacia di giudicato quantomeno solamente la colpevolezza del dipendente pubblico.
Tale interpretazione estensiva, poi, pare coerente anche con i primi due commi del medesimo articolo 51 del Codice di giustizia contabile per i quali l'esercizio dell'azione erariale può avviarsi sulla base di “specifica e concreta notizia di danno” che riferisca “informazioni circostanziate e non riferibili a fatti ipotetici o indifferenziati”.
Il ragionamento della Corte dei conti, Sez. giur., Regione Sicilia, è pienamente condivisibile: la possibilità che per un mero incidente processuale di separazione tra accertamento della responsabilità penale e determinazione della pena non può impedire il corretto e celere svolgimento dell’azione di responsabilità. L’inutile decorrere del tempo, oltre a ridurre l’effettività della tutela al bene leso dalla condotta dei dipendenti pubblici, potrebbe complicare ulteriormente i difficili criteri di quantificazione del danno subìto.

In conclusione
Allo stato, dunque, sebbene la norma preveda esclusivamente la previa sentenza penale di condanna definitiva, si ravvisano numerosi precedenti e tentativi, di origine pretoria, volti ad estendere la nozione di condanna, spesso anche in assenza di una vera e propria sentenza penale di condanna. Più in generale, comunque, queste tensioni danno atto di come la fattispecie della responsabilità erariale per danno all’immagine sconti la sua recente introduzione e le sue peculiari origini pretorie, faticando a trovare un corretto inquadramento nell’ordinamento che sia coerente con le finalità della disposizione (sulle quali il dibattito è ancora aperto) ma che soprattutto garantisca ai dipendenti pubblici la possibilità di operare, sempre nel rispetto della legalità, senza timori di successive azioni di natura contabile nei loro confronti.