Incarichi professionali e appalti di servizi intellettuali, la Corte dei conti traccia il confine
La sezione di controllo dell'Emilia Romagna ha formulato le linee-guida cui devono attenersi le amministrazioni territoriali
Le amministrazioni pubbliche devono conferire gli incarichi professionali per attività specifiche e di alta qualificazione professionale, nonché per periodi determinati, dovendo fare attenzione a distinguerli dagli appalti di servizi di natura intellettuale.
La Corte dei conti, sezione regionale di controllo dell'Emilia Romagna, con la deliberazione n. 241/2021, ha formulato le linee-guida cui devono attenersi le amministrazioni territoriali nella gestione degli incarichi professionali, fornendo precisi elementi operativi per individuare i presupposti e per sviluppare i percorsi di affidamento.
I magistrati contabili chiariscono anzitutto come gli incarichi in forma di collaborazioni autonome debbano avere a oggetto un'attività specifica (coerente con le finalità istituzionali dell'ente conferente) e che non può essere di carattere generale e astrato: risultano pertanto illegittimi gli incarichi di consulenza globale, ovvero, a carattere indeterminato.
L'attività oggetto dell'incarico di collaborazione, inoltre, non può essere prevalentemente manuale o esecutiva (ad esempio, a conduzione di scuolabus), dovendo piuttosto trattarsi di prestaizoni che richiedono una professionalità elevata di tipo intellettuale, altamente qualificata e specializzata, che non deve inerire i compiti propri del personale con qualifica dirigenziale.
In base al contratto d'incarico, peraltro, il collaboratore non può mai agire in nome e per conto dell'amministrazione.
La Corte dei conti evidenzia come le amministrazioni siano tenute a verificare preliminarmente la mancanza al proprio interno di strutture e di apparati preordinati al soddisfacimento dell'esigenza che richiede le particolari prestazioni, oppure la carenza di personale, in relazione all'eccezionalità delle finalità sia sotto l'aspetto quantitativo che qualitativo.
I magistrati contabili chiariscono che le risorse umane non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili all'interno dell'amministrazione. Non integra i presupposti dell'articolo 7, comma 6 del Dlgs 165/2001 la circostanza che le risorse presenti siano già impegnate a tempo pieno: l'incarico, infatti, deve rispondere ad esigenze di natura eccezionale e straordinaria, oggettivamente non sopperibili dalle professionalità interne, non già ad esigenze ordinarie e permanenti, seppur rese urgenti da mancata, errata o tardiva valutazione o programmazione dei fabbisogni di personale.
Ne deriva che in presenza di professionalità all'interno dell'amministrazione, al fine di procedere al conferimento di un incarico esterno, questa non può limitarsi a mere enunciazioni generali circa l'impossibilità di utilizzo delle risorse in servizio, ma è tenuta a dimostrare con una congrua ed esaustiva motivazione, anche con richiami di atti e determinazioni approvate dall'ente, l'effettiva impossibilità di utilizzo del personale dipendente.
La Corte dei conti evidenzia anche come la prestazione debba essere di natura temporanea (l'incarico deve essere a tempo determinato) e altamente qualificata (esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria).
La temporaneità dell'incarico (prevista espressamente proprio dalla disposizione-chiave per l'affidamento) consegue necessariamente all'esigenza di carattere straordinario. Diversamente, si giungerebbe alla conclusione che l'esigenza non è di carattere straordinario e transitorio ma di carattere stabile; quest'ultimo caso dovrebbe, dunque, essere oggetto di programmazione ordinaria e di relativa assunzione di personale.
