L'urbanistica in Puglia tra normazione, strumenti e azioni di governo del territorio

Il sistema di pianificazione regionale, delineato sommariamente nella LR n. 20/2001, è stato interpretato e sviluppato dal governo regionale attraverso strumenti, norme e azioni integrate. Rigenerazione, paesaggio, pianificazione hanno avuto un ruolo centrale nella politica regionale per il territorio.

I principali dati
La Puglia è una regione di 4 milioni di abitanti, estesa e diversificata territorialmente, la cui organizzazione istituzionale ha conosciuto di recente alcune trasformazioni: la formazione nel 2004 di una nuova provincia, esito di un lungo percorso di iniziative partenariali; la nascita nel 2015 della città metropolitana di Bari, sorta riproducendo la compagine amministrativa della precedente provincia; la costituzione di 4 Aree interne incluse nella Strategia Nazionale delle Aree Interne (avvio nel 2015); una sola fusione di Comuni, operativa dal 2019. Sono di più lungo periodo le forme consortili delle 22 Unioni di comuni, di cui ben 15 nella provincia di Lecce, che si caratterizza, a differenza delle altre province, per un alto numero di comuni, spesso di piccola dimensione demografica e la breve distanza.

I cardini del quadro normativo regionale
L'assetto normativo che qui si descrive per la Puglia è basato su una tradizione normativa che, anche in presenza di una riforma urbanistica come quella qui esaminata, presenta alcuni caratteri di continuità. Il quadro normativo attuale in materia urbanistica è costituito dalla Legge Regionale n. 20/2001 "Norme generali di governo e uso del territorio", legge di seconda generazione, sulla scia, anche nel nome, delle altre leggi regionali dello stesso periodo. La LR n. 20/2001 segue, dopo venti anni, la LR n. 56/1980 "Tutela ed uso del territorio". Rispetto alla precedente, ridefinisce il sistema di pianificazione aderendo solo parzialmente al modello diffuso nelle contemporanee riforme regionali di sdoppiamento del piano comunale. Si tratta di una norma di 25 articoli, prevalentemente orientata a dettare principi e procedure, che rinvia (come la precedente) ad altre norme e atti regolamentari la specificazione della sua attuazione e il contenuto degli strumenti da esso previsti (infatti i contenuti del principale strumento regionale - il DRAG, Documento Regionale di Assetto Generale – e del PTCP, Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, verranno stabiliti con la LR n. 24/2004, poi per quelle parti abrogata dalla LR n. 22/2006).

Rimarrà di fatto inattuata fino al 2005 quando un nuovo governo regionale, dapprima con circolari (v. Circolare 1/2005 del Settore Urbanistica e Assetto Territorio) poi con modifiche normative mirate ad allentare i legami gerarchici tra gli strumenti e a rendere più flessibili le procedure (es. LR n. 22/2006, LR n. 5/2010), con l'approvazione di un insieme di atti amministrativi corrispondenti ai contenuti del DRAG (Indirizzi e criteri per i PUG, DGR n. 1328 del 3/8/2007; Indirizzi e criteri per i PTCP, DGR n. 1759 del 29/09/2009, Schema dei servizi infrastrutturali di interesse regionale, DGR n. 2271 del 24/11/2009; Criteri per i PUE, DGR n. 2753 del 14/12/2010), nonché con un complesso di azioni di accompagnamento agli enti locali (produzione della Carta Tecnica Regionale, costruzione del SIT Regionale, finanziamenti ai comuni per la redazione degli strumenti urbanistici, attività formative) arricchirà i contenuti della legge e fornirà agli enti locali le direttive per le relative pianificazioni, introducendo contenuti innovativi: sostenibilità, partecipazione, copianificazione, approccio strategico nella pianificazione.

Pertanto, il sistema di pianificazione regionale, delineato sommariamente nella LR n. 20/2001 e s.m.i., è sviluppato e definito appieno nel DRAG nelle sue varie parti e nel complesso delle azioni di governo regionale, che quindi si sono espresse attraverso un complesso di atti diversificati rispetto alla sola dimensione del legiferare. Inoltre, due ulteriori temi rilevanti concorrono a definire il quadro normativo/pianificatorio nella regione.

Le norme per la rigenerazione urbana: la LR n. 21/2008 "Norme per la rigenerazione urbana", una norma innovativa anche a livello nazionale, promuove e incentiva i comuni a intervenire nei contesti urbani periferici e marginali, nei contesti urbani storici interessati da processi di sostituzione sociale e fenomeni di terziarizzazione e nelle aree dismesse parzialmente utilizzate e degradate. Si tratta di una norma che introduce un duplice livello nella rigenerazione, uno di tipo programmatico/strategico, l'altro di tipo operativo/attuativo, e che sancisce con molta chiarezza il significato (l'idea guida dei programmi va "legata ai caratteri ambientali e storico-culturali dell'ambito territoriale interessato, alla sua identità e ai bisogni e alle istanze degli abitanti"), le modalità applicative della rigenerazione nelle sue dimensioni materiale e immateriale e le sue relazioni con la pianificazione urbanistica e con i temi della sostenibilità.

La nuova pianificazione paesaggistica: è rilevante che la Puglia sia stata la prima regione in Italia ad aver approvato, dopo essersi dotata di una apposita legge regionale, un nuovo piano paesaggistico adeguato al Codice dei Beni culturali e del Paesaggio e quindi ad aver sperimentato la copianificazione con il MiBACT. Il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR), che assume anche valenza territoriale, costituisce il riferimento per gli aspetti non solo paesaggistici per le pianificazioni a tutti i livelli. Esso veicola con potenza un modello di sviluppo per la regione: "la promozione e la realizzazione di uno sviluppo socioeconomico autosostenibile e durevole e di un uso consapevole del territorio regionale, anche attraverso la conservazione ed il recupero degli aspetti e dei caratteri peculiari dell'identità sociale, culturale e ambientale, la tutela della biodiversità, la realizzazione di nuovi valori paesaggistici integrati, coerenti e rispondenti a criteri di qualità e sostenibilità".

Qualche considerazione sull'approccio regionale al governo del territorio
Nel complesso della storia istituzionale, la Regione Puglia non mostra una grande proliferazione di leggi inerenti al governo del territorio. Non sembra infatti che il modo di operare delle strutture e degli apparati amministrativi sia strettamente legato alla definizione di una apposita legge, così come l'aggiornamento non si traduce, come in altre regioni, nella formazione di una nuova legge; ciò non sembra appartenere alla cultura e all'operare regionale. Inoltre, la legge urbanistica regionale attuale è di fatto concentrata su dichiarazioni di principio e su regole procedurali, senza un sostanziale approfondimento degli aspetti più operativi e tecnici che ne consentirebbero la diretta applicazione. Di fatto in tal modo si sposta una più precisa definizione del modello di sviluppo e un approfondimento tecnico sulla costruzione degli strumenti ad atti diversi non contenuti nella legge stessa: documenti di direttiva, strumenti di pianificazione; atti propri delle amministrazioni regionali.

Pertanto, il governo del territorio sembra collocarsi prevalentemente nell'alveo delle scelte dei governi regionali, che possono ‘interpretare' la legge nell'applicarla, a partire dai suoi principi e procedure. In tale configurazione, sembra di grande interesse il ruolo svolto dalla Regione, che non è solo di indirizzo e di elaborazione di leggi. Nel decennio 2005-2015, infatti, una normativa generale ‘debole' e di tipo prevalentemente procedurale ha aperto il campo a grandi possibilità applicative e sperimentali, anche introducendo strumenti nuovi, quali quelli per la rigenerazione urbana, senza entrare in conflitto con l'impalcato normativo generale. Il DRAG e il Piano paesaggistico sono strumenti che influiscono largamente sull'intero sistema di pianificazione; il secondo inoltre orienta, e questo sembra un aspetto da evidenziare, le specifiche azioni di trasformazioni del territorio previste ai vari livelli di pianificazione. Dispositivi normativi siffatti, tuttavia, comportano il rischio che, laddove si verifichi una mancanza di capacità ‘interpretativa' e operativa nell'applicare le norme, le pratiche della pianificazione possono insterilirsi o del tutto fermarsi.

Prime riflessioni sullo stato della pianificazione
La lettura del sistema normativo regionale assume maggiore spessore se rapportato al complesso dei comportamenti degli attori istituzionali della regione; nello specifico del livello comunale, l'indicatore dello stato della pianificazione può consentire qualche utile riflessione. Dai dati presenti nella scheda si evince come anche i comuni non sembrano considerare la pianificazione come attività fisiologica di governo del territorio, da assoggettare a un periodico e complessivo rinnovamento. Ne è un segnale non solo la rilevante presenza di programmi di fabbricazione spesso risalenti alla L n. 1150/1942 (un totale di 64 comuni, un quarto dei comuni pugliesi, ma di cui ben 35 tra i 5.000 e i 50.000 abitanti), ma anche il fatto che la maggior parte dei comuni (quasi il 60%) abbia strumenti urbanistici di vecchia generazione. Tale difficoltà al rinnovamento della strumentazione è particolarmente evidente al crescere della dimensione demografica comunale: nei comuni di medie dimensioni (>50.000 abitanti) sono solo 2 i nuovi piani in attuazione, mentre i comuni più grandi, come i capoluoghi provinciali e regionale, non hanno piani di nuova generazione.

Nel complesso il rinnovamento degli strumenti con piani di nuova generazione in vigore riguarda 44 comuni, ovvero circa il 18% dei comuni, a vent'anni dalla emanazione della LR n. 20/2001 (sebbene sia chiaro che molte sono le cause di tale condizione, non certo solo ascrivibili al contenuto della norma, soprattutto nelle circostanze prima descritte). Va infine segnalato che nella storia della pianificazione comunale della regione, proprio in relazione alla descritta difficoltà di rinnovare la strumentazione urbanistica – si potrebbe dire causa ed effetto allo stesso tempo – è diffuso il ricorso a procedure derogatorie per consentire trasformazioni non previste dai piani.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Francesca Calace, Laura Casanova, Giovanna Mangialardi, Alessandra Rana e Leonardo Rignanese

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi