La nuova disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio in Emilia Romagna (L.R. 24/2017)

La drastica riduzione del consumo di suolo, la spinta verso la rigenerazione urbana e la strategia per la qualità urbana ed ecologico-ambientale sono i tre capisaldi sui quali la L.R. 24/2017 fonda un nuovo modo di pianificare, innovando profondamente alcuni pilastri della disciplina.

La "Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio" (L.R. 24/2017) della Regione Emilia-Romagna è stata pubblicata sul BUR n. 304 del 21 dicembre 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018, andando a costituire la terza legge della Regione Emilia-Romagna in materia di urbanistica e di governo del territorio dopo la L.R. 47/1978 e la L.R. 20/2000. In circa vent'anni di applicazione, la L.R. 20/2000, nell'opinione prevalente degli addetti ai lavori, è stata ritenuta funzionale a un modello di sviluppo non più attuale, principalmente fondato sull'espansione urbana, sebbene tra gli obiettivi della legge ci fosse un chiaro richiamo alla riqualificazione urbana. In tal senso la legge aveva assunto la partizione del piano urbanistico comunale in tre strumenti, con obiettivi di natura strutturale/strategica (il piano strutturale comunale, PSC, per le previsioni di medio/lungo periodo), operativa (il piano operativo comunale, POC, per disciplinare le grandi trasformazioni urbanistiche) e regolativa (il regolamento urbanistico ed edilizio, RUE, per la gestione della città consolidata e del patrimonio edilizio diffuso), ponendo particolare attenzione alla disciplina delle procedure perequative applicate ai processi di attuazione delle previsioni di piano.

La nuova stagione di governo del territorio inaugurata dalla L.R. 24/2017 introduce alcune innovazioni rilevanti, in coerenza con i più recenti orientamenti europei (che pongono un obiettivo di consumo di suolo a saldo zero al 2050 e di efficientamento energetico degli edifici) nonché con gli esiti dell'applicazione della L.R. 20/2000. Ciò ha portato ad assumere pienamente alcuni principi e obiettivi ormai maturi nello scenario politico e amministrativo regionale, diventati pilastri fondamentali della nuova legge. Tra questi, in maniera particolarmente rilevante, emerge il contenimento del consumo del suolo attraverso la promozione della rigenerazione dei territori urbanizzati. La legge orienta, quindi, la disciplina urbanistica verso una drastica riduzione del consumo di suolo al fine di favorire il miglioramento della qualità urbana ed edilizia della città consolidata secondo due misure principali:
1) la definizione di un obiettivo di dimensionamento massimo dei piani per le future previsioni insediative in espansione fino al 2050, pari al 3% del territorio urbanizzato, misurato alla data di entrata in vigore della legge (l'attribuzione di differenti quote di edificabilità per i comuni e loro unioni compete al piano della città metropolitana e ai piani d'area vasta, sempre rispettando il dimensionamento massimo del 3% e fatte salve alcune eccezioni nel computo);
2) una disciplina legislativa e di piano che incentivi gli interventi di riuso e rigenerazione all'interno del territorio urbanizzato e disincentivi gli interventi in espansione.
Fatti propri questi principii di fondo, la legge rinnova profondamente i contenuti degli strumenti di pianificazione, soprattutto a livello comunale, con l'obiettivo di favorire i processi di rigenerazione urbana. In particolare, la legge semplifica il sistema degli strumenti di pianificazione per i diversi livelli amministrativi (Titolo III), prevedendo un unico piano generale per ciascun ente di riferimento: il Piano Urbanistico Generale (PUG) per i comuni o loro unioni, il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) per la Città Metropolitana di Bologna e il Piano Territoriale di Area Vasta (PTAV) per le provincie, il Piano Territoriale Regionale.

Viene, inoltre, introdotto il principio di competenza (art. 24) nel quale si precisa il riparto delle funzioni di pianificazione superando definitivamente il tradizionale modello a cascata e il conseguente rapporto gerarchico fra i piani. Questo aspetto è rafforzato dalla precisa puntualizzazione del corredo di strumenti negoziali previsti in affiancamento alla pianificazione urbanistica e territoriale (Titolo IV). La legge prevede gli accordi territoriali (art. 58) tra gli enti per concordare gli obiettivi e le scelte strategiche dei loro piani; gli accordi di programma (art. 59-60) per la definizione e l'attuazione di opere, interventi e programmi di rilevante interesse pubblico che richiedano l'azione integrata e coordinata di due o più comuni o di altri enti pubblici con l'eventuale partecipazione di soggetti privati, nonché gli accordi con i privati (art. 61), integrativi tra enti locali e soggetti privati, soprattutto nella fase di formazione delle previsioni del PUG.

La legge interviene in modo netto soprattutto nelle caratteristiche dello strumento urbanistico comunale, prevedendo che i comuni, o le loro unioni, si dotino di un nuovo piano unitario (PUG), superando così la tripartizione prevista dalla L.R. 20/2000 (PSC, POC e RUE). È, inoltre, previsto che la responsabilità della sua elaborazione e gestione sia in capo a un Ufficio di piano appositamente predisposto e dotato delle competenze professionali richieste per lo svolgimento delle funzioni di governo del territorio, tra cui quelle in campo pianificatorio, paesaggistico, ambientale, giuridico ed economico-finanziario.

Il nuovo PUG è orientato principalmente a regolare e incentivare i processi di riuso e rigenerazione del territorio urbanizzato esistente. Ciò rende essenziale la perimetrazione del territorio urbanizzato alla data di entrata in vigore della legge, che viene dettagliatamente disciplinata. Per gli interventi di riuso e di rigenerazione urbana di maggiore consistenza, individuati secondo una specifica categoria denominata di "addensamento o sostituzione urbana", nonché per le nuove urbanizzazioni, il piano individua criteri localizzativi di massima facendo uso di una rappresentazione cartografica obbligatoriamente ideogrammatica. La puntuale delimitazione dei perimetri di intervento, secondo una zonizzazione sui generis "a tempo differito", è invece di competenza esclusiva degli strumenti attuativi, individuati negli accordi operativi e nei piani attuativi di iniziativa pubblica.

Ed è proprio l'accordo operativo (art. 38) con gli operatori della trasformazione urbanistica a costituire una delle principali innovazioni contenute nella legge: si tratta di uno strumento al quale è demandata l'esatta localizzazione e perimetrazione dell'ambito da trasformare, nonché la definizione della disciplina urbanistica di dettaglio e l'attribuzione dei diritti edificatori mediante una esplicita negoziazione con l'amministrazione comunale. Il Comune, nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento dei privati, può promuovere la presentazione di proposte di accordi operativi attraverso la pubblicazione periodica di avvisi pubblici di manifestazione di interesse, nei quali esplicita gli obiettivi prioritari da perseguire nell'attuazione delle previsioni del PUG.

La legge differenzia nettamente la disciplina degli interventi di riuso e rigenerazione, agevolati da un sistema di incentivi e deroghe, rispetto a quella delle nuove urbanizzazioni, possibili solamente se non esistano ragionevoli alternative nel territorio urbanizzato e comunque all'interno del 3%. La legge, infatti, per promuovere il riuso e la rigenerazione urbana, prevede specifici incentivi urbanistici (art. 8) a seconda della tipologia di interventi realizzati all'interno del territorio urbanizzato, quali l'esonero del contributo straordinario relativo al maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga, la riduzione del contributo di costruzione, la possibilità per il PUG di prevedere il riconoscimento di diritti edificatori e premialità aggiuntivi anche in funzione della qualità architettonica e progettuale nonché del rating di sostenibilità degli interventi.

Per il medesimo scopo la legge introduce anche una differenza nelle prestazioni da realizzare nel territorio urbanizzato rispetto a quanto richiesto per i nuovi insediamenti, introducendo gli standard urbanistici differenziati (art. 9) nel più ampio quadro di un apposito atto di coordinamento tecnico per disciplinare le disposizioni in merito al sistema delle dotazioni territoriali, delle infrastrutture e dei servizi pubblici che concorrano a realizzare lo standard minimo di qualità urbana ed ecologico-ambientale. Gli standard differenziati devono rispondere ad alcuni principii: la possibilità di utilizzare aree pubbliche a standard per interventi di edilizia residenziale sociale e di rigenerazione; la possibilità di derogare dall'osservanza dei limiti di densità edilizia e di altezze degli edifici previsti dal D.M. 1444/68; la possibilità di ridurre le quantità di aree a standard da reperire in ambiti del territorio urbanizzato con particolari caratteristiche; l'esclusione o la riduzione dell'utilizzazione delle autovetture private e la riduzione dei parcheggi pubblici e pertinenziali in interventi di riuso e di rigenerazione urbana in aree caratterizzate da un'elevata accessibilità attraverso forme di mobilità sostenibile.

Per assicurare adeguati livelli di sostenibilità ambientale e territoriale nei nuovi insediamenti e un innalzamento dei livelli di resilienza e qualità della città esistente, il PUG stabilisce una strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale, che diventa contenuto di pianificazione strutturante il sistema delle dotazioni ed elemento fondamentale per gestire la negoziazione all'interno degli accordi operativi. Tale strategia individua per i diversi ambiti omogenei specifiche dotazioni, infrastrutture e servizi pubblici, nonché adeguate dotazioni ecologico-ambientali e misure di compensazione e di riequilibrio ambientale in considerazione degli impatti prevedibili delle previsioni di piano, entrambe obbligatorie e non monetizzabili ove ritenute necessarie.

In questo quadro assume un ruolo fondamentale la Valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale (Valsat) (art.18), che viene considerata uno dei capisaldi della norma per garantire la sostenibilità ambientale e territoriale dei Piani. La Valsat, già inserita nella L.R. 20/2000 quale strumento valutativo conforme alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) introdotta dalle direttive comunitarie e presente nella normativa nazionale, permane nella nuova legge urbanistica lavorando in maniera sinergica con il quadro conoscitivo e con la strategia per la qualità urbana ed ecologico ambientale, allo scopo di definire carenze, criticità nonché opportunità presenti nei vari sistemi funzionali caratterizzanti il territorio, che dovranno essere intercettati dalle proposte di rigenerazione contenute negli accordi operativi.

Ulteriore aspetto rilevante introdotto dalla legge, che risulta direttamente collegato all'operatività della Valsat, è l'attribuzione di un esplicito valore diagnostico ai quadri conoscitivi dei diversi livelli di pianificazione (art.22), che devono far emergere gli elementi peculiari degli specifici contesti territoriali considerati. Si propone, quindi, una architettura di tipo incrementale, nella quale il quadro conoscitivo di ciascun livello è riferito unicamente ai contenuti e al livello di dettaglio richiesto dallo specifico ambito di competenza del piano e deve tener conto dei contributi di indagine degli altri livelli, per evitare duplicazioni nell'attività conoscitiva e valutativa. Il quadro conoscitivo è pensato come uno strumento "vivo", in continua evoluzione, che, da fotografia dello stato di fatto, diventa componente effettiva degli strumenti di governo del territorio da aggiornare in continuo. A questo scopo, la Regione, la Città metropolitana, le province e l'Agenzia regionale per la prevenzione, l'ambiente e l'energia sono tenute a rendere disponibili gratuitamente il quadro conoscitivo dei propri piani e le informazioni territoriali e ambientali di propria competenza, mantenendoli continuativamente aggiornati.
Con particolare riguardo al livello comunale, al fine di definire in maniera appropriata politiche di riuso e di rigenerazione urbana, il quadro conoscitivo deve fornire un'analisi approfondita dei tessuti urbani esistenti con rilevante attenzione alla qualità energetica e sismica degli edifici, richiedendo così un'estensione delle competenze necessarie ai responsabili della elaborazione del PUG.

Viene, infine, confermata la necessità che i piani contengano la ricostruzione completa dei vincoli e prescrizioni, con l'obbligo per i comuni di predisporre e mantenere aggiornata la tavola dei vincoli e delle prescrizioni. Nell'ambito delle relazioni con la pianificazione speciale o di settore, con specifico riferimento al tema della tutela e valorizzazione del paesaggio, si sottolinea come un titolo apposito della legge (Titolo V) persegua l'integrazione tra l'esigenza di tutela del paesaggio regionale e i processi di pianificazione territoriale e urbanistica.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Barbara Caselli, Elisa Conticelli, Silvia Rossetti, Simona Tondelli e Michele Zazzi

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi