La pianificazione di area vasta

Lo stato di attuazione dei piani territoriali regionali si presenta molto frammentato e conferma l'attuale marginalità di questi strumenti che potrebbero ancora svolgere un ruolo importante per contribuire al rilancio dello sviluppo nazionale, nella prospettiva della sostenibilità.

Le nuove leggi regionali hanno certamente fatto avanzare il tema della pianificazione di area vasta, alla scala regionale nel nostro Paese, sebbene il quadro che emerge, da un rapido confronto, rivela ancora la debolezza intrinseca che tradizionalmente caratterizza questi strumenti. Le norme regionali continuano infatti a riguardare soprattutto il livello del piano comunale, riservando una attenzione decisamente minore agli strumenti di area vasta. Questo aspetto riflette un limite strutturale della pianificazione italiana che non ha mai conosciuto una stagione di particolare attenzione rispetto a questo livello della pianificazione di contenuto generale. Inoltre ancora oggi siamo di fronte a una parziale attuazione del processo di redazione e approvazione dei piani regionali.

Alla seconda metà degli anni ottanta le sole regioni che prevedevano, a livello normativo, la redazione di Piani Territoriali Regionali (PTR) erano l'Emilia Romagna, il Lazio, la Lombardia, il Piemonte, l'Umbria e il Veneto e solo due, Friuli V. G. e Provincia di Trento, avevano approvato i rispettivi piani. La situazione attuale è decisamente molto più avanzata, sebbene in diversi casi le previsioni normative per la redazione dei Piani regionali sono state, del tutto o in parte, disattese o hanno prodotto strumenti che non hanno completato il percorso di approvazione.

L'iper specializzazione e la frammentazione settoriale di norme e strumenti, riflesso della complessità crescente che caratterizza il governo dei fenomeni insediativi, non sono una risposta sufficiente per affrontare questa complessità. È necessario riprendere con chiarezza e determinazione, la strada della pianificazione di area vasta. Il tema della pianificazione a scala regionale è ancora più urgente nei territori in ritardo di sviluppo, dove elementi di forte debolezza nella struttura insediativa, come la presenza delle aree interne in regressione demografica ed economica, richiedono una profonda innovazione nella definizione degli assetti strategici.

L'ormai consolidata condivisione dei principi della sostenibilità ambientale e i temi connessi, come il consumo di suolo e la considerazione delle conseguenze del cambiamento climatico, richiederebbero la definizione di criteri molto stringenti e puntuali, al fine di fornire indirizzi chiari sulla direzione da imprimere alle trasformazioni territoriali, per tradurre in azioni concrete le dichiarazioni di principio sovente annunciate negli "articoli 1" delle norme regionali dove si enunciano solitamente i principi ispiratori. Per esempio, un aspetto che suscita frequenti controversie è quello di indicare con maggiore chiarezza regole che riconducano la pianificazione comunale alla sua corretta dimensione, ovvero quella della specificazione delle scelte localizzative, all'interno di quadri di indirizzo che devono essere definiti al livello dell'area vasta e che dovrebbero pertanto fornire indicazioni cogenti anche sul dimensionamento delle previsioni di piano, soprattutto per garantire coerenza con il principio della riduzione del consumo di suolo, anche al fine di fornire indicazioni operative per il raggiungimento degli obbiettivi dei Sustainable Development Goals. La crescente divaricazione tra le previsione degli strumenti comunali e le dinamiche demografiche regressive che caratterizzano l'intero territorio nazionale è un tema che richiede quindi una profonda mutazione nell'impostazione dei livelli sovraordinati di pianificazione. Nei PTR approvati si tende invece ad accentuare gli aspetti analitici e la elencazione dei vincoli sovraordinati, con limitate indicazioni cogenti per i livelli sottordinati di piano. L'acquisita consapevolezza che una struttura di pianificazione fortemente gerarchica del passato non sia più proponibile rischia di tradursi in una eccessiva "timidezza" nel stabilire regole di sviluppo chiare e definite ma forse ancora malviste da chi le ritiene lesive dello sviluppo dei territori.

Allo stesso modo, l'auspicato potenziamento della fornitura di servizi ecosistemici richiederebbe un forte coordinamento per consentire quelle forme di compensazione intercomunale, già previste da diverse norme regionali (tra le quali Emilia Romagna e più recentemente la Sicilia) che consentano di dare un nuovo ruolo, all'interno di un processo economico coerente con i principi di sostenibilità, alle zone a marginale sviluppo del Paese. Un altro aspetto fondamentale nella vicenda dei PTR è quello della valenza paesaggistica di questi strumenti, un argomento su cui sarebbe opportuno fare chiarezza con una norma nazionale, che specifichi il senso dell'indicazione del Codice dei Beni culturali relativa alla possibilità delle regioni di approvare "piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici". L'argomento è recentemente ritornato di attualità in occasione dell'impugnazione, nell'ottobre del 2020 della nuova legge urbanistica siciliana che attribuiva al PTR la valenza di piano paesaggistico. Il tentativo di trasporre nella nuova norma siciliana il principio "un territorio un piano" auspicato da insigni giuristi, è stato invece interpretato dal governo nazionale come tentativo di scardinare il sistema della tutela del paesaggio. Il caso della norma siciliana non è unico in quanto analoga impugnazione è avvenuta per la recente legge regionale abruzzese.

Una rapida disamina di alcune normative regionali, pur nella varietà delle condizioni che emergono dalla lettura delle schede contenute in questo dossier, conferma comunque queste limitazioni. Le normative regionali più datate sono quelle che richiamano una visione ancora tradizionale, di tipo gerarchico, attribuita ai piani regionali. È un'impostazione che, pur nella necessità di aggiornamento dei contenuti, consente di attribuire un ruolo di effettivo indirizzo ai PTR, indispensabile per contenere il permanere di atteggiamenti poco consapevoli dei rischi ambientali e delle inefficienze derivanti da modelli di sviluppo insostenibili Le norme del Piemonte, del Friuli Venezia Giulia e dell'Abruzzo hanno prodotto piani di impostazione tradizionale ma che hanno certamente anticipato alcuni principi di tutela e coordinamento delle scelte infrastrutturali.
Le norme più recenti hanno invece introdotto elementi di innovazione concettuale, come nel caso della Toscana e dell' Emilia Romagna, in particolare la seconda si caratterizza per la capacità di fornire indicazioni puntuali sul contenuto dei PTR. Altrettanto interessante è l'esito della norma della Puglia che, pur mantenendo un'impostazione orientata più verso i principi che verso il dettaglio dei contenuti, ha consentito la redazione di strumenti di area vasta di notevole interesse come il Piano Paesaggistico e il Documento Regionale di Assetto Generale.

In Lombardia e in Veneto l'impostazione normativa è stata influenzata dalla condizioni del sistema insediativo, caratterizzato da estesi fenomeni di diffusione urbana e questo si è tradotto in una attenzione prevalente nei confronti del livello comunale. Nonostante questo, la consolidata tradizione di pianificazione di queste due regioni appare con evidenza nei piani regionali approvati che compiono un importante sforzo di coordinamento e di indirizzo in relazione alle tutele e ai rischi territoriali, sebbene non sono mancate, nel dibattito nazionale, le valutazioni critiche sulle modalità di perseguimento di obbiettivi fondamentali come il contenimento del consumo di suolo.

Nel caso della Basilicata, del Lazio, della Liguria e delle Marche i PTR sono ancora in fase di redazione o non sono ancora giunti all'approvazione. In diversi casi l'elaborazione di questi strumenti è passata in secondo piano rispetto ai piani paesaggistici. Lo stesso si è verificato nel caso della Sardegna dove la legge urbanistica regionale del 1989 prevedeva la possibilità di redigere direttive e schemi di assetto territoriale ma questa indicazione normativa ha prodotto soltanto alcuni strumenti settoriali. Anche in questo caso, è stata effettuata la scelta di puntare sul Piano Paesaggistico, approvato nel 2006.

In Calabria, lo strumento di livello regionale, il Quadro territoriale con valenza paesaggistica è stato approvato nel 2016. Su alcuni aspetti di fondamentale rilevanza, come la riqualificazione dei paesaggi degradati, delle periferie e delle urbanizzazioni diffuse, il piano si limita a sviluppare un quadro conoscitivo dettagliato rinviando la definizione di indicazioni più vincolanti ai piani paesaggistici d'ambito.

La condizione meno avanzata è quella della Sicilia, dove la nuova legge urbanistica è stata approvata nell'Agosto del 2020 ed è già stata modificata nel febbraio del 2021, a seguito dell'impugnazione da parte del Governo Nazionale. La nuova norma ha colmato il vuoto legislativo della precedente legge, risalente al 1978, che conteneva solo un accenno indiretto ad un "piano urbanistico regionale" senza specificarne in alcun modo contenuti e procedure. Nella nuova norma il PTR si configura sia come strumento di carattere strategico ma si propone anche di dare alle Regione, un ruolo di soggetto attivo della pianificazione. La redazione del piano è tuttavia ancora in una fase iniziale e le modifiche già approvate nel 2021 ne hanno indebolito la valenza.

In sintesi lo stato attuale delle indicazioni normative e lo stato di attuazione dei PTR, si presenta ancora molto frammentato e non pienamente soddisfacente. Una condizione questa che richiama con maggior forza la necessità di una decisa svolta, anche alla luce delle recentissime esigenze derivanti dalle prospettive di rilancio legate alla imminente approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. La sopravvenuta urgenza di procedere al rilancio e al riequilibrio dello sviluppo, in chiave sostenibile, avrebbe sicuramente beneficiato di una maggior attenzione al tema della pianificazione di area vasta, in termini di coerenza ed efficacia degli investimenti che deriveranno dai nuovi fondi europei.

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi