Lavoro pubblico: la cultura contratticentrica dimentica i principi generali dell'ordinamento

La privatizzazione del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione ha prodotto indubbi vantaggi nella gestione dei sistemi pubblici, ancorché non sempre percepiti e adeguatamente sfruttati, tuttavia, nel contempo, ha generato singolari fenomeni di assunzione della fonte contrattuale alla stregua di un assoluto centralismo che stenta a riconoscere la sua sottordinazione a sistemi più generali, ai principi naturali e costituzionali che operano nel nostro ordinamento, quasi che il dettato contrattuale esaurisse ogni disciplina, generando ed estinguendo, nel contempo, regolazioni di istituti e materie che trovano, nella fonte negoziale, una disciplina che non può, viceversa, per evidenti ragioni di sistema, consumare ogni aspetto di gestione delle materie rimesse a tale fonte.

Se, da un lato, infatti, la contrattualizzazione del lavoro pubblico ha enfatizzato il centralismo del sistema di contrattazione collettiva che è assurto a fonte primaria del rapporto di lavoro, non di meno, tuttavia, dall'altro lato, la convinzione che questo slancio ha generalmente originato è rinvenibile nella diffusa opinione per la quale la fonte negoziale abbia assunto un ruolo di autosufficienza regolatoria, quasi ad escludere che altri sistemi possano interagire e condizionare la corretta applicazione delle clausole contrattuali, quali assetti complementari che vengono chiamati a perfezionare le norme pattizie, conferendo loro un'attuazione conforme non solo al testo letterale, quanto, piuttosto, ai più generali principi di diversa derivazione che operano al di sopra ed oltre la mera clausola contrattuale collettiva. La propagazione di questa cultura risiede, con ogni probabilità, nel radicale convincimento che la fonte aurea del rapporto di lavoro pubblico, il contratto collettivo, abbia prodotto un'esauriente e completa occupazione della materia.

Sono figlie di questa diffusa cultura, infatti, condotte che si riscontrano, ancora oggi, nella pratica traduzione applicativa dei contratti collettivi nazionali di lavoro presso le amministrazioni pubbliche, laddove, infatti, l'idea contratticentrica pervade ogni spazio di razionale applicazione delle clausole, lasciando terreno ad attuazioni parossisticamente formali che, purtroppo, risultano assai distanti da un'applicazione coerente con principi e regole che sovrastano il sistema contrattuale e ne condizionano la corretta lettura attuativa.

Le pratiche traduzioni di questo fenomeno sono sotto gli occhi di tutti gli operatori del lavoro pubblico e pare sufficiente dare contezza di tale dinamica nell'assunzione di un paio di esemplificazioni, tratte dalla quotidiana attività condotta sulle clausole contrattuali. Nel contesto contrattuale nazionale del comparto funzioni locali, per citare un primo esempio, talune clausole negoziali ammettono l'incremento dei fondi di finanziamento dei trattamenti economici accessori del personale dipendente al ricorrere di talune condizioni pattizie, normalmente di natura formale, in particolare: l'articolo 67, comma 4, del contratto 21 maggio 2018 del predetto comparto legittima l'amministrazione a un aumento significativo della portata economica del fondo sulla base di taluni presupposti, ovvero una preventiva verifica, da condursi in sede di contrattazione integrativa, della possibilità di aumento delle risorse del fondo correlata alla relativa capacità di finanziamento di tale incremento con oneri a carico del bilancio dell'ente. Ed, ancora, l'articolo 67, comma 5, lettera b), dello stesso contratto nazionale di lavoro consente che le amministrazioni possano destinare risorse economiche aggiuntive, rispetto alla normale dotazione del fondo, per destinarle al conseguimento di obiettivi indicati nel piano delle prestazioni e finalizzate al riconoscimento dei relativi trattamenti economici accessori a favore del personale dipendente.

Ebbene, in entrambe le esemplificazioni riportate, la condotta generalizzata adottata dagli enti destinatari di tali clausole è sintetizzabile nella pedissequa applicazione del dettato letterale delle previsioni contrattuali, come se l'universo del diritto si limitasse alla pedestre lettura di tali previsioni, senza tenere in minima considerazione, viceversa, la circostanza per la quale comunque operano, in tale ambito attuativo, principi e criteri superiori al singolo portato negoziale, dei quali l'operatore non può disconoscere una necessaria incidenza nell'agire pratico.

L'esperienza quotidiana è densa di esemplificazioni applicative non sempre conformi al quadro normativo di riferimento. La strada è ancora lunga e tortuosa, ma il traguardo dovrà essere necessariamente raggiunto a breve, anche attraverso una conversione culturale di chi è chiamato a dare applicazione a questi sistemi. La fretta, infatti, è dettata soprattutto dal fatto che, nel frattempo, è la collettività tutta che continua a sostenere il prezzo salato dell'involuzione culturale che caratterizza il fenomeno, un prezzo che non possiamo più sopportare.

Questi sono i temi che, più di altri, ci occuperanno dalle pagine del nuovo prodotto, Smart 24 Lavoro Pubblico che prenderà le mosse nelle prossime settimane e che, oltre a fornire supporti pratici per supportare e gestire la vita quotidiana degli operatori di sistema, intende offrire spunti di dibattito e di confronto per indurre ad un cambiamento culturale generale nel nostro Paese, in uno con l'innovazione pubblica che s'impone per impattare la ripresa post-pandemica, convinti che il cambiamento del Paese non possa che attivarsi ad opera del sistema pubblico in generale ed, in particolare, dalle lavoratrici e dai lavoratori che lo compongono.