Il Commento Appalti

Nuovo codice appalti: l'obiettivo è favorire i risultati (con il 30% di parole in meno)

Il codice autoesecutivo consentirà di anticipare di tre mesi i target del Pnrr. La parola ora alla politica

di Luigi Carbone (*)

Il presidente Draghi ha ricevuto ieri dal presidente del Consiglio di Stato Frattini il progetto preliminare del codice appalti, nel pieno rispetto del termine che il Governo gli aveva assegnato. Il 4 luglio il presidente Frattini ha istituito una Commissione speciale, da lui presieduta con il supporto di un board composto dal presidente aggiunto e da altri due vice, uno con compiti di coordinatore. I tempi erano strettissimi e si è lavorato senza sosta ogni giorno. Il testo richiede ancora affinamenti tecnici e sarà completato con relazione e allegati. Alcune scelte sono demandate all'Autorità politica, pertanto l'articolato è ancora provvisorio e riservato. La Commissione si è suddivisa in sei gruppi, ciascuno guidato da presidenti di sezione, che hanno lavorato in parallelo. Si è adottato un approccio multidisciplinare: le norme sono state redatte non solo da membri di Consiglio di Stato, Tar, Cassazione, Corte dei conti, Avvocatura dello Stato, ma anche da professori, avvocati, economisti, ingegneri, esperti di drafting, un informatico e un accademico della Crusca (che ci ha insegnato che invece di «nei casi in cui» basta dire «quando»; non è meno aulico, è solo meno burocratico e più chiaro).

Sono state acquisite le istanze delle parti sociali consultandole online. L'Ufficio studi della Giustizia Amministrativa ha svolto in tempi rapidissimi un'analisi comparata dei principali sistemi europei.Si propone un codice autoesecutivo, che non rinvia a provvedimenti futuri ma contiene allegati dal valore regolamentare, anticipando di tre mesi i tempi chiesti dalla Ue. La relazione illustrativa non sarà una versione in prosa dell'articolato, ma un vero "materiale della legge", un manuale per l'applicazione pratica, una guideline.Il progetto conserva il numero di articoli del codice vigente ma ne riduce di molto i commi e abbatte del 30% le parole e i caratteri utilizzati. Un testo a fronte indica le tante misure che hanno funzionato e si propone di conservare.

Ma le novità non mancano, a cominciare dalla codificazione iniziale dei principi della materia, che rendono intellegibile il disegno armonico e unitario del sistema e consentono una migliore interpretazione delle sue parti, collegandole al tutto. Alla base del progetto stanno i principi del risultato, della fiducia e dell'accesso al mercato. Il primo, perché lo scopo primario del codice è realizzare contratti pubblici con la massima celerità e il miglior rapporto qualità/prezzo, e in tempi di Pnrr il risultato è parte della legittimità dell'atto. Il secondo, perché la fiducia reciproca combatte la paura della firma. Il terzo, perché l'accesso al mercato è alla base della crescita, ma anche dell'imparzialità e della trasparenza.Si codificano molte delle innovazioni introdotte per l'emergenza Covid dai DL 76/20 e 77/21.Si dedicano due libri "autoconclusivi" a settori speciali e concessioni, oggetto di direttive autonome, superando un rinvio incerto alle norme sugli appalti.

In particolare, si valorizza il partenariato pubblico privato, rendendo i contratti più solidi e aumentando la bancabilità.Tra le direttrici principali:
O la semplificazione, ottenuta aumentando la discrezionalità delle amministrazioni e rimuovendo il goldplating ovunque possibile. Il rischio di fenomeni corruttivi è prevenuto da più digitalizzazione, trasparenza e qualificazione;
1) l'accelerazione e la certezza dei tempi di affidamento, esecuzione e pagamenti alle imprese;
2) la digitalizzazione totale delle procedure e la interoperabilità delle piattaforme, con i principi dello once only e del green pass per le imprese; la progettazione passa da 3 a 2 livelli, incentivando il BIM;
3) la piena attuazione della delega a tutela dei lavoratori (clausole sociali, valorizzazione dei CCNL e lotta ai "contratti pirata") e delle imprese (per esempio su rinegoziazione e revisione prezzi).Sul fronte economico, fondamentale vista la rilevanza del settore, gli esperti hanno proposto innovazioni su appalto integrato, anomalie delle offerte nel sottosoglia, valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, suddivisione in lotti, qualificazione degli operatori.

Il codice non può risolvere tutto da solo. Per una riforma di successo occorrono almeno tre condizioni "non legislative": formazione, riqualificazione delle stazioni appaltanti, attuazione effettiva della digitalizzazione. Sulla prima è pronto un programma della Sna, per evitare che il codice diventi efficace a luglio senza un'adeguata preparazione. Sulla seconda è aperto un tavolo presso la Presidenza del Consiglio. Sulla terza, gli ostacoli tecnici per una piena interoperabilità non mancano e il ruolo di Anac per l'implementazione sarà essenziale.Un compito così difficile e delicato ha richiesto uno sforzo rilevante al sistema della giustizia amministrativa, che ha catalizzato un gruppo altamente qualificato, dedicatosi all'opera senza alcun compenso e senza alcuno sgravio di lavoro.Semplificazione, qualità della regolazione, analisi dell'impatto economico: la Commissione speciale ha messo in atto le direttive inaugurate proprio dal presidente Frattini alla guida della Sezione normativa del Consiglio di Stato. Direttive oggi più che mai attuali e utili per le riforme del futuro.

(*) Presidente della sezione per gli atti normativi del Consiglio di Stato e coordinatore della Commissione speciale per il codice appalti presso il Consiglio di Stato