Per una riforma che argini la burocrazia difensiva

La recentissima sentenza della Corte costituzionale n. 132 del 15 luglio ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale della normativa che, in tema di responsabilità erariale, ha escluso temporaneamente – in ragione della gravità della situazione decretata dalla pandemia e delle pressanti esigenze di ripartenza del sistema Paese – la rilevanza della colpa grave con riguardo ai comportamenti attivi del pubblico funzionario (art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76 del 2020).

La pronuncia si inserisce in un dibattito sul tema da tempo assai vivo, ancor più in queste settimane in cui si discute di una proposta di legge su cui si avrà modo di ritornare. La sentenza offre molteplici spunti di riflessione in tema di responsabilità per danno erariale e, più in generale, sul ruolo della Corte dei conti in uno scenario istituzionale, giuridico ed economico che, come sottolineano con vigore i giudici delle leggi, è connotato in epoca contemporanea da una complessità che spesso diviene disarmante per il pubblico funzionario. Da qui una sorta di caos scaturente da un sistema giuridico multilivello, cui si accompagna una produzione legislativa contraddistinta da una “fame di norme” sollecitata da un’esperienza socioeconomica che, nell’ottica di un crescente pluralismo, manifesta un pullulare di interessi e di bisogni, sovente disarticolati, contraddittori e antagonisti, rispetto ai quali si reclama senza sosta l’intervento del legislatore.

In un contesto di tal fatta, due sono le fondamentali esigenze rispetto alle quali occorre operare un contemperamento. Da un lato, quella propria della funzione ascritta alla responsabilità, al contempo risarcitoria e deterrente (nonché sanzionatoria) rispetto a comportamenti dei pubblici funzionari dolosi ovvero gravemente negligenti; dall’altro, occorre darsi carico di scongiurare deleteri condizionamenti derivanti dai rischi connessi all’azione amministrativa, tali da costituire un disincentivo all’agire e, in definitiva, idonei ad inficiare il buon andamento della pubblica amministrazione.

La Corte parla in modo eloquente di “fatica dell’amministratore”, la quale impatta irrimediabilmente e negativamente su uno dei perni dell’azione amministrativa – la discrezionalità – alimentando fenomeni di burocrazia difensiva. Tenuto conto dei profondi mutamenti intervenuti (non solo di contesto, ma anche con riferimento alla c.d. amministrazione di risultato) i giudici delle leggi sollecitano la ricerca di nuovi punti di equilibrio, ferma restando l’impossibilità di consegnare al regime ordinario una responsabilità fondata soltanto sul dolo.

Molteplici i messaggi ricavabili dall’anzidetta pronuncia: non è irragionevole che per un certo periodo e in relazione a determinati contesti la responsabilità erariale sia configurabile solo in caso di dolo; del pari, ben potrebbero aprirsi spazi per una responsabilità fondata solo sul dolo in relazione a determinate attività amministrative, ovvero con riguardo a un numero limitato di agenti pubblici. Ancora: si rende comunque necessario un intervento riformatore, in quanto la riespansione senza correttivi del regime di colpa grave riacutizzerebbe il problema della burocrazia difensiva. E qui la Corte costituzionale fornisce una serie di suggerimenti: tipizzazione della colpa, ammontare massimo del danno risarcibile addossabile al pubblico dipendente, modifica del potere riduttivo, rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti a cui abbinare esenzioni da responsabilità.

Questo, infine, il messaggio di sistema dei giudici delle leggi: non è possibile espungere tout court la colpa grave e, purtuttavia, vi deve essere un ripensamento in un’ottica di (ri)bilanciamento dei plurimi interessi in gioco che valga ad elidere ogni forma di paura nell’azione amministrativa. A ciò deve provvedere il legislatore.

Un legislatore che, per vero, sta proprio in queste settimane discutendo un progetto di legge (n. 1621/2024) che – nel quadro di una complessiva riconsiderazione del ruolo e delle funzioni della Corte dei conti – interviene significativamente altresì sul tema della responsabilità, introducendo una serie di esimenti, rispetto alla colpa grave, nel caso in cui l’atto abbia superato il controllo preventivo di legittimità ovvero allorquando la pubblica amministrazione abbia chiesto un parere nel contesto della funzione consultiva. Ancora, in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale, di accertamenti con adesione, accordi di mediazione, conciliazioni giudiziali e transazioni fiscali. Si contempla inoltre un limite quantitativo rispetto all’ammontare del danno risarcibile in caso di colpa grave, nonché l’obbligo di stipulare una polizza assicurativa.

Verrebbe in conclusione da affermare che l’intervento della Corte costituzionale, di fatto, si risolva in un “giudizio di legittimità preventivo” rispetto alla proposta normativa attualmente in discussione.

(*) Professore di Diritto civile dell’Università di Bologna