Permesso di costruire convenzionato: alternativa aggiornata della lottizzazione

Nella stragrande maggioranza dei casi, le controversie tra privati ed amministrazione vedono contrapporsi la superficialità del privato e la legittima rigorosità della PA a tutela di interessi superiori. È tuttavia possibile, alle volte, imbattersi in una rigorosità pubblica del tutto infondata, e persino controproducente su più fronti: primo fra tutti, quello della semplificazione.
È esattamente quanto accaduto nella vicenda che andremo ad esaminare, da cui deriva la sentenza numero 1935 emessa dal TAR Campania (Sezione di Salerno) in data 4 luglio 2022.
Anziché partire subito dalla vicenda concreta, appare più utile partire da una breve illustrazione dell'istituto su cui verte l'intera fattispecie, nonché la stessa sentenza.

IL PERMESSO DI COSTRUIRE CONVENZIONATO
Il cosiddetto "Decreto sblocca Italia" (Decreto 133/2014) ha introdotto nel nostro sistema un nuovo istituto: il permesso di costruire convenzionato. Già impiegato in alcune Regioni (ad esempio la Lombardia, che lo aveva introdotto da tempo come strumento di attuazione delle previsioni del piano regolatore generale), per molte altre ha rappresentato una vera e propria novità. Ad introdurlo è stato l'articolo 28-bis aggiunto al DPR 380/2001 (TUE).
Ma qual è la finalità che si è voluta perseguire con questa innovazione?
Ebbene, lo scopo è quello di semplificare le modalità di intervento edilizio, favorendo il recupero di aree già urbanizzate mediante azioni amministrative più snelle. Si tratta, in buona sostanza, di un'alternativa agli strumenti urbanistici attuativi, che può essere impiegata qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte, sotto il controllo del Comune, con una modalità meno complessa.
Alla base del rilascio di tale tipologia di permesso di costruire, vi è una convenzione nella quale sono specificati gli obblighi di cui il privato cittadino (o la persona giuridica) si deve fare carico per soddisfare l'interesse pubblico. Ad oggetto della convenzione si possono porre varie situazioni: la cessione di aree anche al fine dell'utilizzo di diritti edificatori; la realizzazione di opere di urbanizzazione; le caratteristiche morfologiche degli interventi; la realizzazione di interventi di edilizia residenziale e sociale. Al procedimento di formazione del permesso di costruire convenzionato si applica quanto il TUE prevede per il permesso di costruire tradizionale, ossia il Capo II del Titolo II; la convenzione, invece, è sottoposta all'articolo 11 della Legge 241/1990, in materia di accordi integrativi o sostitutivi di procedimenti amministrativi.

I FATTI DI CAUSA
La vicenda che fa da sfondo alla pronunzia che ivi ci impegna, vede coinvolti una società proprietaria di un'area completamente edificata ed urbanizzata, caratterizzata dalla presenza di servizi, viabilità, ed illuminazione pubbliche (nonché di numerosi fabbricati), ed il Comune del posto ove sorge il complesso urbanistico in parola. In considerazione delle caratteristiche dell'area, avendo interesse alla realizzazione di un intervento edilizio nell'ambito di detta area, la società aveva depositato apposita istanza volta al rilascio del prescritto titolo edilizio. Il Comune opponeva però il suo diniego, poiché, a dire dell'ente, le opere da realizzare richiedevano la preventiva approvazione di un piano di lottizzazione.
In riscontro a tale valutazione negativa, la proprietaria dell'area sosteneva che gli interventi edilizi fossero assentibili anche a mezzo di permesso di costruire convenzionato; ma il Comune rimaneva fermo sulle proprie posizioni, adducendo svariate ragioni ostative. Ne derivava quindi l'intrapresa di un'azione giudiziaria dinanzi al TAR territorialmente competente, la cui decisione si va di seguito ad esaminare.

LA DISAMINA DEL TAR
Investito della vicenda, il TAR Campania (Sezione di Salerno) emette una sentenza in cui, essenzialmente, si sofferma l'attenzione sull'istituto del permesso di costruire convenzionato.
I giudici anzitutto ci tengono a precisare che, tale strumento, costituisce la versione alternativa ed aggiornata dello strumento della lottizzazione convenzionata, svolgendo una funzione di pianificazione attuativa, sebbene in modalità concordata, e previa approvazione della convenzione (che consente di accedere al titolo edilizio) con delibera del consiglio comunale. Conseguentemente, un responsabile comunale che rigetta la richiesta del privato di accedere al permesso convenzionato, commette più di una fallanza:
–per prima cosa, deborda inopportunamente nella sfera di competenze propria del consiglio o della giunta di governo dell'ente locale;
–poi, se la sua decisione sfavorevole si basa sull'argomento dell'indefettibilità della strumentazione di dettaglio, dimostra di ignorare e vanificare la preziosa funzione alternativa del permesso di costruire convenzionato, atto al soddisfacimento delle esigenze di urbanizzazione in modalità semplificata;
–infine, si denota l'incapacità dell'ente di dare il giusto rilievo alla natura ed alla portata dell'intervento proposto dal privato. Difatti, a fronte della volontà di realizzare e cedere al Comune, unitamente ad ulteriori opere di urbanizzazione, anche le aree interessate dagli interventi, l'intento semplificatorio dell'articolo 28-bis DPR 380/2001 appare di tutta evidenza. Se l'amministrazione non si avvedesse di tale evidenza, ometterebbe di pronunciarsi su di una richiesta fondamentale del privato, con ciò disattendendo le finalità cui la normativa di semplificazione tende.

Nel caso, il diniego dell'ente non trova alcuna valida giustificazione.
In primo luogo, la circostanza secondo la quale al momento della presentazione dell'istanza, l'area in questione ricadeva in zona di pericolosità elevata, è stata solo apparentemente sviluppata nell'atto difensivo del Comune, ma senza la necessaria accuratezza, tanto da venire facilmente smentita da controparte.

Secondariamente, la circostanza che il lotto interessato dagli interventi non fosse intercluso, non appare affatto ostativa al rilascio del richiesto permesso di costruire convenzionato, visto che la possibilità di intervento edilizio diretto è subordinata alla sufficiente urbanizzazione dell'area, non necessariamente alla sussistenza di un lotto intercluso.

Per ciò che concerne il presunto pericolo di una zonizzazione frammentaria e disomogenea in assenza di una lottizzazione, occorre evidenziare che nella convenzione vanno specificati gli obblighi che il soggetto attuatore si assume ai fini di poter conseguire il rilascio del titolo edilizio, tra cui la cessione di aree, anche al fine dell'utilizzo di diritti edificatori, e la realizzazione di opere di urbanizzazione. Il Comune ha ignorato totalmente tali ampie possibilità convenzionali, pervenendo al rigetto dell'istanza senza neppure porsi il problema del particolare titolo a costruire concretamente richiesto dalla società ricorrente.

Relativamente all'argomento secondo il quale non sarebbe possibile concedere l'edificazione diretta alla proponente perché, così facendo, si finirebbe con il ledere i diritti degli altri soggetti proprietari di aree nella zona interessata, trattasi di un argomento astratto ed ipotetico, non essendosi affatto dimostrato che l'eventuale rilascio di un permesso convenzionato influirebbe, in modo deteriore, sui diritti degli altri proprietari dell'area.

Da ultimo, il TAR evidenzia la valenza derogatoria (anche rispetto alla nuova normativa locale) dello strumento del permesso di costruire convenzionato.
Alla luce della disamina effettuata dai giudici amministrativi, il provvedimento reso dal Comune appare totalmente destituito di fondamento (in fatto ed in diritto), con la conseguenza della necessaria declaratoria di annullamento.