Progetti, nel nuovo codice più peso alla «validazione»: la verifica vale anche come via libera anti-sismico

Le novità del nuovo codice appalti in terma di progettazione non si esauriscono nella riduzione degli step progettuali, nei contenuti degli elaborati o nei riferimenti ai corrispettivi di cui abbiamo parlato in questo precedente aricolo pubblicato su Nt+ Enti locali & edilizia del 26 giugno. Novità rilevanti vengono adottate anche sotto i profili degli strumenti digitali e di validazione.

Strumenti di gestione informativa digitale
Una delle novità più significative in tema di progettazione è l'introduzione di metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, la cui disciplina è contenuta all'articolo 43 del D.lgs. 36/2023.Tale disciplina prevede due diversi periodi temporali in relazione all'utilizzo di tali metodi e strumenti, secondo le indicazioni contenute ai commi 1 e 2. Così, dalla data di efficacia del D.lgs. 36/2023 fino al 31 dicembre 2024 l'adozione di tali strumenti ha carattere facoltativo, nel senso che le stazioni appaltanti ne possono prevedere l'utilizzo dandone evidenza nella documentazione di gara, collegando tale utilizzo da parte dei concorrenti all'attribuzione di un punteggio premiale della relativa offerta.

È tuttavia stabilito che tale facoltà può essere esercitata dalle stazioni appaltanti a condizione che queste ultime si siano già dotate delle misure indicate nell'Allegato I.9 finalizzate ad assicurare la formazione del personale e il corretto funzionamento delle dotazioni informatiche (secondo quanto si dirà successivamente più nel dettaglio).Il secondo periodo temporale decorre invece dal 1 luglio 2025. A partire da tale data il ricorso ai metodi e strumenti di gestione informatica diverrà un obbligo. Per il corretto adempimento di tale obbligo le stazioni appaltanti dovranno porre in essere tutte le misure organizzative indicate all'Allegato I.9 e correlativamente i concorrenti alle gare di progettazione dovranno attrezzarsi per operare con gli strumenti di informativa digitale richiesti.

L'ambito applicativo
L'introduzione delle misure e strumenti indicati non riguarda tutti indistintamente gli interventi, essendo espressamente previste delle eccezioni.In primo luogo vi è un limite di valore: la disciplina indicata si applica esclusivamente alle opere di nuova costruzione e agli interventi su costruzioni esistenti di importo a base di gara superiore a 1 milione di euro. La seconda eccezione è invece di tipo qualitativo: metodi e strumenti di gestione digitale non trovano spazio per gli interventi di ordinaria e straordinaria manutenzione, a meno che gli stessi non riguardino opere che già in precedenza erano state eseguite con l'uso di tali metodi e strumenti. Si deve ritenere che queste esclusioni non operino in via derogatoria, ma costituiscano parte integrante della disciplina complessiva. Ciò significa che le stazioni appaltanti non possono richiedere obbligatoriamente l'utilizzo di strumenti e misure digitali per gli interventi indicati, neanche collegando questa previsione con l'attribuzione di un punteggio premiale, come stabilito in relazione al primo periodo di efficacia della nuovo disciplina. Ciò in quanto il legislatore ha evidentemente ritenuto che per interventi di importo minore o comunque di complessità ridotta non fosse necessario né opportuno obbligare i progettisti all'adozione dei suddetti strumenti, che comunque impongono un significativo sforzo organizzativo e gestionale.

Le caratteristiche di strumenti e misure digitali
L'articolo 43 offre un'indicazione di carattere generale delle caratteristiche che devono avere le misure e gli strumenti di gestione informativa digitale, il cui dettaglio viene rinviato all'Allegato I.9.Tali indicazioni sono essenzialmente riconducibili a due ordini di ragioni: la necessità di evitare che l'utilizzo delle misure e strumenti possa avere carattere discriminatorio limitando la concorrenza e l'esigenza che il ricorso alle stesse da parte delle stazioni appaltanti sia accompagnato da adeguate soluzioni organizzative e gestionali, che ne consentano un utilizzo adeguato ed efficace. Sotto il primo profilo rileva in primo luogo la prescrizione secondo cui i metodi e gli strumenti digitali devono utilizzare piattaforme interoperabili a mezzo di formati aperti al fine di non limitare la concorrenza tra fornitori di tecnologie e il coinvolgimento di specifiche progettualità tra progettisti, nonchè di consentire il trasferimento di dati tra stazioni appaltanti e concorrenti (comma 3).

Nella stessa logica si muovono alcune indicazioni di carattere generale contenute nel comma 4 che vengono poi dettagliate nell'Allegato I.9. Esse riguardano la definizione di: criteri per garantire uniformità di utilizzazione dei metodi e strumenti digitali (lettera b); modalità di scambio e interoperabilità dei dati e delle informazioni (lettera d); specifiche tecniche nazionali e internazionali applicabili (lettera e).Rispondono invece alla necessità di adottare idonee soluzioni organizzative e gestionali le seguenti indicazioni: formazione del personale e strumenti e organizzazione necessaria (lettera a); misure necessarie per l'attuazione dei processi di gestione delle informazioni (lettera c); contenuto minimo del capitolato informativo per l'uso dei metodi e degli strumenti digitali (lettera f). Relativamente a quest'ultimo documento, l'allegato I.9 prevede che lo stesso sia utilizzato per la procedura di gara finalizzata all'affidamento esterno della progettazione, così da fornire ai concorrenti una base informativa completa e uniforme in relazione alle modalità d'uso degli strumenti digitali.

La verifica dei progetti (validazione)
L'articolo 42 introduce alcune significative novità rispetto all'articolo 26 del D.lgs. 50/2016 nella disciplina dell'attività di verifica della progettazione, che trova il suo momento finale nella validazione della stessa. L'articolo 42 va letto in stretto coordinamento con l'Allegato I.7, che ne completa la disciplina con alcune prescrizioni di assoluto rilievo. La finalità della verifica è quella di accertare la piena rispondenza dei contenuti del progetto alle esigenze espresse nel documento di indirizzo di cui all'articolo 3 dell'Allegato I.7, nonché più in generale la conformità dello stesso alla normativa vigente (comma 1). Il medesimo comma 1 stabilisce che la verifica avvenga in corso di progettazione e in relazione allo specifico livello previsto per l'appalto. Inoltre, nel caso di appalto integrato e di Ppp la verifica è duplice: avviene cioè prima sul progetto di fattibilità tecnico – economica – e deve essere completata prima dell'avvio della relativa procedura di affidamento – e successivamente sul progetto esecutivo redatto dall'aggiudicatario, da completare prima dell'inizio dei lavori. Nell'ipotesi ordinaria, cioè di progetto esecutivo da porre a base di gara, la verifica deve essere completata prima dell'avvio della stessa.

I soggetti coinvolti nella verifica
La verifica è affidata a soggetti qualificati, i cui requisiti, in base al rinvio contenuto al comma 5, sono definiti nell'Allegato I.7. Nello specifico, l'articolo 34 di tale Allegato definisce i requisiti in relazione alle fasce di importo dei lavori, stabilendo che i soggetti abilitati ad effettuare la verifica sono:

-per i lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di euro - ma nel caso di appalto integrato l'importo coincide con la soglia comunitaria – gli organismi di controllo accreditati ai sensi della normativa europea;

-per i lavori ricompresi tra la soglia comunitaria e 20 milioni di euro, dagli organismi accreditati di cui sopra e dalle società di ingegneria, società di professionisti e gli altri soggetti che possono prestare servizi di ingegneria come elencati all'articolo 66 del D.lgs. 36;

-per i lavori ricompresi tra 1 milione di euro e la soglia comunitaria, dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti se il progetto è stato redatto da professionisti esterni o, se è stato redatto da progettisti interni, se le stazioni appaltanti dispongano di un sistema interno di controllo di qualità;

-per i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro, dal responsabile di progetto, che si può eventualmente avvalere di strutture di supporto o di professionisti esterni.

Gli specifici requisiti che devono essere posseduti dai soggetti esterni chiamati a svolgere l'attività di verifica sono definiti dall'articolo 38 del medesimo allegato I.7 e si sostanziano nel fatturato globale dell'ultimo quinquennio e nei servizi di verifica svolti sempre nell'ultimo quinquennio. Anche se la formulazione della disposizione lascia qualche margine di dubbio, sembra doversi ritenere che l'individuazione sopra riportata consenta ai soggetti idonei a svolgere l'attività di verifica per i lavori di importo più elevato di operare anche in relazione ai lavori di importo inferiore.

Un ruolo centrale nello svolgimento dell'attività di verifica è comunque assegnato al Rup. Quest'ultimo è chiamato a seguire tale attività contestualmente allo sviluppo della progettazione, garantendo il contraddittorio tra il verificatore e il progettista (comma 2). Sempre il comma 2 ribadisce, in linea con quanto previsto dal D.lgs. 50, il regime di incompatibilità: chi effettua la verifica non può aver redatto la progettazione né successivamente assumere gli incarichi di coordinatore della sicurezza, direzione lavori e collaudo.

Validazione finale e regime di responsabilità
Il comma 4 prevede che all'esito dell'attività di verifica sia emanato l'atto formale di validazione, che deve intervenire necessariamente prima dell'avvio della procedura per l'affidamento dei lavori cui la stessa si riferisce. Infatti nella documentazione di gara vanno indicati gli estremi dell'atto di validazione.Tale atto è sottoscritto dal responsabile del procedimento e deve fare riferimento all'attività svolta dal soggetto incarcato della verifica tenendo anche conto delle eventuali controdeduzioni del progettista.

Di grande rilievo sono le previsioni, per molti aspetti innovative, contenute nel comma 3, che definiscono alcuni contenuti della verifica e nel contempo stabiliscono specifici effetti collegati dell'avvenuta validazione.

Sotto il primo profilo, viene precisato che in sede di verifica occorre accertare la conformità del progetto anche alle prescrizioni eventualmente impartite dalle amministrazioni competenti. La previsione – che riproduce una disposizione già contenuta nel Decreto legge 77/2021 - ha un evidente fine semplificatorio e acceleratorio, volendo assicurare che il progetto rispetti le prescrizioni dettate in sede di conferenza di servizi, evitando così che debba eventualmente passare per un'ulteriore e successiva approvazione. Ma le novità sostanziali e di significativo impatto sono le altre, sempre contenute nel comma 3.

È infatti stabilito che la verifica positiva del progetto – cioè l'intervenuta validazione dello stesso – produce due effetti:

1) assolve a tutti gli obblighi di deposito e autorizzazione per la costruzione in zone sismiche; 2) assolve l'obbligo di denuncia dei lavori al genio civile. A completamento di tale previsione, è stabilito che i progetti con la relativa validazione sono depositati con modalità telematica presso l'archivio informatico nazionale delle opere pubbliche del Ministero delle Infrastrutture.

Si tratta di una previsione che delinea in capo al validatore un ambito di responsabilità molto esteso e, per alcuni aspetti, del tutto peculiare. Se infatti i confini della responsabilità sono indicati all'articolo 42 dell'Allegato I.7 con riferimento al mancato rilievo di errori e omissioni del progetto verificato, gli effetti sopra indicati sembrano andare al di là di tale indicazione. Come visto, la previsione stabilisce infatti che la validazione assolve a tutti gli obblighi di denuncia dei lavori al genio civile e di deposito, ma soprattutto di autorizzazione, per le costruzioni in zone sismiche. Ciò sembra significare che viene meno l'autorizzazione necessaria per l'inizio dei lavori del competente ufficio tecnico della regione prevista dall'articolo 94 del Dpr 380/2001. E' evidente il significativo ampliamento dell'ambito e soprattutto della natura della responsabilità del validatore, la cui attività finisce per sostituire la verifica propria dei soggetti pubblici competenti.

Questa novità, se interpretata nel senso che sembra emergere dalla formulazione testuale della norma, pone almeno due serie di questioni.La prima è se sia coerente con i principi generali del sistema che il validatore venga ad assumere su di sé una vera e propria funzione di tipo pubblicistico, poiché il suo atto di validazione – risultato comunque di un incarco di tipo privatistico – tiene luogo del provvedimento amministrativo di autorizzazione. La seconda, collegata alla prima, è se possa considerarsi ragionevole che con una previsione inserita in tutt'altro contesto si possa modificare così in profondità la normativa generale contenuta nel Dpr 380/2001 che regola lo svolgimento dell'attività edilizia.

Anche alla luce di queste considerazioni, è facile immaginare che queste novità saranno oggetto di grande attenzione e di dibattito tra gli operatori del settore, anche al fine di chiarire la loro effettiva incidenza nel sistema complessivo.