Appalti, con le semplificazioni post-covid meno gare e più affidamenti diretti e trattative private senza bando

L'effetto delle deroghe e delle semplificazioni introdotte alle procedure sugli appalti per superare le difficoltà causate dalla pandemia dai vari decreti legge (Sblocca cantieri e semplificazioni, I e II) si è fatto notare da tempo per la riduzione delle gare, ma la Relazione sull'attività dell'Anac nel 2021 consente per la prima volta di leggere il fenomeno con una grande ricchezza di dettagli e segmentazioni, nel progressivo svolgersi dei quattro semestri del biennio 2020-2021. La Relazione annuale al Parlamento è stata presentata dal presidente dell'Anac, Giuseppe Busia, nella mattinata di giovedì 23 giugno alla Camera. «Negli ultimi anni - ha detto nella sua presentazione - con l'intento di arginare la pandemia e di agevolare l'utilizzo dei finanziamenti del Pnrr, si sono stratificate, in assenza di un disegno unitario, diverse procedure d'urgenza e derogatorie, prevedendo, fra l'altro, un significativo aumento delle soglie entro le quali è ammesso il ricorso a procedure negoziate». Le deroghe, ha aggiunto, «hanno velocizzato gli affidamenti ma ha anche avuto ricadute negative sulla concorrenza e sulla partecipazione alle gare, sulla selezione delle migliori offerte e, quindi, sull'efficiente, efficace ed economica gestione della spesa pubblica. E ciò, ponendo anche seri dubbi di compatibilità con l'ordinamento euro-unitario, come ha evidenziato anche la Commissione europea, con la lettera di messa in mora del 6 aprile scorso». Il presidente dell'Anac ha pertanto auspicato «un progressivo abbandono di taluni interventi emergenziali, dando nuovo impulso alla concorrenza e alla migliore gestione e spesa del denaro pubblico».

L'equazione "aumento delle semplificazioni uguale diminuzione delle gare" emerge in modo prepotente nel focus dedicato ai soli appalti di lavori. Il segmento delle procedure di importo tra 40mila e 150mila euro ha visto gli affidamenti diretti pesare per oltre il 40% nel primo semestre 2020 (316 milioni su 785 totali), nel semestre successivo la quota era già salita al 65,6% (1,16 miliardi su 1,77 totali), per crescere ancora al 66,9% nel I semestre 2021 (839,6 milioni su 1,255 miliardi in totale) fino ad arrivare al 78,35% nel II semestre 2021 (pari a 1,56 miliardi su quasi 2 miliardi in totale). Tirando le somme, nella fascia di importi considerata, nel biennio 2020-2021 ben 3,883 miliardi di lavori su 5,81 sono stati affidati direttamente. Ma anche quasi tutto il resto del mercato, nei periodi considerati, ha fatto a meno delle gare, perché tranne rare eccezioni, è stato affidato con procedura negoziata senza bando, con quote tra 19% e il 53% circa, a seconda dei semestri. Mettendo insieme affidamenti diretti e procedure negoziate senza bando, nel biennio 2020-2021, 5,59 miliardi di lavori su 5,81 sono stati affidati senza gara.

La relazione al Parlamento sull'attività 2021

L'allergia alle gare si riscontra anche nella fascia di importo tra 150mila e 350mila euro e in quella tra 350mila e un milione di euro. Sempre riproponendo il calcolo precedente, nel biennio considerato 3,437 miliardi di lavori sono stati affidati con procedura negoziata senza bando (si sale a 3,865 miliardi aggiungendo anche gli affidamenti diretti) sul totale di 4,477 miliardi. Stessa situazione nella fascia di importo 350mila-1 milione di euro, con oltre 7,2 miliardi di lavori affidati con procedura negoziata senza bando (7,57 miliardi aggiungendo gli affidamenti diretti) sul totale di oltre 9,5 miliardi.

Per trovare una maggiore concorrenza negli appalti bisogna passare alla fascia di importi tra 1 milione e 5,35 milioni di euro. Anche in questo caso dominano le procedure negoziate senza bando, con 7,866 miliardi di euro su 16,30 in totale, sempre considerando il biennio 2020-2021. In compenso, le procedure aperte arrivano a pesare complessivamente 7,08 miliardi. Con però una tendenza che vede tale quota oscillare vistosamente nei vari semestri considerati. Nel primo semestre 2020, per esempio, la quota era fortemente prevalente (68,16% sul totale), ma nel semestre successivo è crollata al 41,89% e poi ancora al 29,50% nel I semestre 2021, per poi risalire al 40,21% nel secondo semestre 2021. L'affidamento con procedura aperta si afferma solo negli appalti soprasoglia, cioè nella fascia di importo oltre i 5,35 milioni di euro. In questo caso la procedura aperta pesa complessivamente - sempre considerando il biennio 2020-2021 - per 32,585 miliardi su un totale di 60,855 miliardi di euro, con le procedure negoziate senza bando che arrivano comunque a sommare il rispettabile importo complessivo di 6,48 miliardi.

Bandi di lavori 2020-2021, per procedura, per semestre e per fasce di importo

Considerando solo il 2021, su un totale di 19,5 miliardi di euro circa di lavori di importo fino a 5,35 milioni di euro, 2,99 miliardi sono stati affidati direttamente (15,33%), 11,318 miliardi sono stati affidati con procedura negoziata senza bando (58,05%) e solo 4,254 miliardi sono stati affidati con procedura aperta (21,4%). Il valore complessivamente appaltato mediante affidamento diretto e procedura negoziata senza bando è stato di 14,307 miliardi di euro su 19,5 miliardi, pari a circa il 73,4 per cento. Ovviamente, il valore complessivo dei bandi pubblicati nel 2021 - includendo forniture e servizi - è molto più elevato. L'Anac indica complessivamente 5 milioni di procedure registrate dalla sua banca dati, per 257 miliardi di euro di base d'asta.

Corruzione, nel 2021 ricevute 7.230 richieste di vigilanza
Nel 2021, l'Anac ha ricevuto 7.230 richieste di intervento relativamente all'attività istituzionale di vigilanza in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza. Si tratta di un «numero altissimo», sottolinea la relazione. Le istanze riguardano in misura prevalente «richieste di intervento dell'Anac e, residualmente, da interlocuzioni con amministrazioni/enti». Di queste, circa 2.900 segnalazioni sono state archiviate subito, per evidente incompetenza dell'Autorità o perché ritenute di contenuto generico o perché inviate per conoscenza. Molte altre sono state archiviate nel corso dell'istruttoria, per «carenza nei presupposti di avvio di un procedimento di vigilanza». Tra le istanze ammesse, 551 hanno riguardato l'apertura di "fascicoli di vigilanza", di cui 203 in materia di trasparenza e 202 in materia di prevenzione della corruzione, oltre a 37 fascicoli relativi a rating di legalità. Altri 67 fascicoli sono relativi a richieste di accesso agli atti o a richieste di informative da parte delle Procure o della Corte dei Conti. Altri 34 casi hanno riguardato fascicoli «relativi a informative al Consiglio sulle archiviazioni o fascicoli conclusi in fase preistruttoria e presentati al Consiglio dell'Autorità in modalità aggregata».

Nel 2021 emessi 314 pareri di precontenzioso
«Nel 2021 abbiamo adottato 314 pareri di precontenzioso – quasi uno al giorno - offrendo la possibilità di risolvere rapidamente e gratuitamente, le controversie che insorgono tra operatori economici e stazioni appaltanti, assicurando la legittimità delle procedure di affidamento», ha detto Busia. A fronte di 314 pareri emessi nel 2021 (sono stati 335 e 279 rispettivamente nel 2020 e 2019) nello stesso periodo ne l'Anac ne ha ricevuti 489 (504 e 482 rispettivamente nel 2020 e 2019). Dei 314 pareri emessi, 87 sono stati adottati nella forma semplificata mentre 227 sono stati deliberati dal Consiglio dell'Autorità. «L'alta incidenza di istanze presentate da Comuni, spesso di piccole o anche piccolissime dimensioni, indica le difficoltà che amministrazioni dotate di organici scarsamente professionalizzati incontrano nell'applicazione di una normativa complessa e in continua evoluzione», si legge nella relazione. Più esattamente, le gare bandite dagli enti locali costituiscono 49% del totale delle gare sui cui l'Autorità ha adottato un parere di precontenzioso.

Codice appalti, servono modifiche ma no a riscrittura
Nella sua presentazione, il presidente dell'Anac non ha trascurato il "cantiere" normativo sul codice dei contratti. «Servono regole chiare e di agevole attuazione, aperte al digitale», ha detto, aggiungendo che «occorrono diverse modifiche codicistiche, che noi per primi abbiamo sollecitato - ha aggiunto - , senza, tuttavia, porre come obiettivo in sé la riscrittura dell'intero quadro normativo, in quanto questo creerebbe disorientamento negli operatori, rallentando le attività proprio in un momento tanto cruciale per la realizzazione del Pnrr».