Assunzioni, per il via libera non basta il pareggio di bilancio

L'ampliamento della capacità di spesa di personale dell'ente, consentito dall'articolo 33, comma 1, del Dl 34/2019 e dai decreti attuativi, è condizionato alla sussistenza di due presupposti indefettibili, il primo, di natura statica, dato dal rispetto di un valore "soglia" nel rapporto tra il complessivo aggregato della spesa di personale contabilizzato nell'ultimo rendiconto approvato e le entrate correnti degli ultimi tre rendiconti, al netto del Fcde valorizzato in sede di bilancio di previsione dell'esercizio di riferimento e il secondo, di natura dinamica, rappresentato dalla coerenza con la programmazione triennale dei fabbisogni e dalla sussistenza dell'equilibrio pluriennale di bilancio «asseverato dall'organo di revisione». La mancanza dell'atto di asseverazione dell'equilibrio pluriennale di bilancio preclude in sé il ricorso al parametro del rispetto del valore "soglia" ed è assorbente rispetto a qualsiasi valutazione nel merito, circa la sussistenza o meno nel caso concreto di una situazione di equilibrio "sostanziale". Lo sostengono le Sezioni riunite della Corte dei conti nella sentenza n. 7/2022.

Per il Collegio giudicante, l'equilibrio prospettico richiesto dalla norma all'esame rappresenta una fattispecie diversa ed ulteriore rispetto ai prospetti degli equilibri allegati al bilancio ai sensi del Dlgs 118/2011, ciò che rileva, nella fattispecie, è l'"equilibrio sostanziale" del bilancio, non limitato al formale pareggio contabile tra entrate e spese, ma esteso a considerare la complessiva situazione finanziaria, economica e patrimoniale dell'ente (postulato n. 15, allegato 1 del Dlgs 118/2011) e, per specifica previsione della norma, tale condizione di equilibrio "sostanziale" deve essere oggetto di apposita "asseverazione" da parte dell'organo di revisione.

Si tratta di requisito essenziale, che non ammette equipollenti, né in senso soggettivo, né oggettivo.

Il requisito oggettivo riguarda la peculiare "forma" con cui il giudizio deve essere espresso, e cioè l'atto di asseverazione, la cui solennità implica il massimo grado di certezza dei riscontri effettuati.

È la stessa legge, infatti, a stabilire un ordine di graduazione della "forma" dell'atto, differenziandola in base alla diversa natura ed al diverso scopo del giudizio richiesto. Come ha già avuto modo di evidenziare la giurisprudenza contabile, il "parere", la "relazione", la "certificazione" e l'"asseverazione" non sono strumenti tra loro "interscambiabili" (ex pluribus, Sezione regionale Emilia Romagna delibera n. 229/2021/PRSE).

A ciascun "canovaccio" corrisponde una differente "sostanza" delle verifiche da effettuare e dei correlati parametri di riferimento. A tale fine, l'atto di asseverazione comporta la pregiudiziale validazione della veridicità ed attendibilità dei fattori posti alla base del giudizio e della loro significatività e completezza ai fini del giudizio stesso. Tale verifica deve essere effettuata secondo il principio di prudenza, includendo, quindi, tutti i fattori perturbanti l'equilibrio del bilancio. In questa prospettiva, assume valore dirimente la verifica della sussistenza, sufficientemente sicura, non arbitraria ed irrazionale, di adeguate coperture economiche con riguardo alla complessiva mole di oneri incidenti sul bilancio anche negli esercizi a venire (ex pluribus, Corte costituzionale n. 48/2019).

L'atto di asseverazione si pone all'esito di una complessa attività di verifica che vede coinvolto anche l'ente e, per esso, i soggetti all'uopo incaricati, nella "mappatura" di tutti gli elementi, circostanze e fattori funzionali a "misurare" la condizione di equilibrio "sostanziale" e prospettico dell'ente, si tratta di un atto "infungibile", che non può essere derivato o assunto da altri atti o circostanze.

Il perimetro temporale dell'equilibrio prospettico da asseverare non è determinabile "in astratto", dipenderà dalla proiezione nel tempo dei "fattori" che lo stesso organo di revisione reputerà di inserire nella disamina, in quanto incidenti, in concreto o con ragionevole possibilità, sulla tenuta degli equilibri sostanziali dell'ente.

La verifica prospettica dovrà estendersi a considerare tutti i "fatti", di natura finanziaria, economica e patrimoniale, conosciuti e conoscibili alla data dell'asseverazione, suscettibili di incidere sulla tenuta prospettica degli equilibri.

Ai fini della verifica, dovrebbero venire in rilievo, oltre agli oneri dall'incremento della spesa di personale, anche tutti gli ulteriori elementi reputati "utili" dall'Organo di revisione, tra cui, per esempio il complessivo aggregato delle passività potenziali ovvero la valutazione, in termini di grado di esigibilità, degli ulteriori residui attivi conservati nel bilancio, lo stato e l'andamento prospettico dell'indebitamento e delle eventuali passività applicate agli esercizi futuri.

Il tutto avendo riguardo al "grado" di sufficiente certezza delle correlate coperture economiche anche rispetto ai profili giuridici delle componenti attive e passive del bilancio. Il tutto senza dimenticare che «il miglior rapporto tra equilibrio del bilancio e buon andamento dell'azione amministrativa risiede in un armonico perseguimento delle finalità pubbliche attraverso il minor impiego possibile delle risorse acquisite mediante i contributi e il prelievo fiscale; in sostanza, un ottimale rapporto tra efficienza ed equità.» (ex pluribus, Corte costituzionale, sentenza n. 244 del 2017).

Ed è proprio in ragione di tale circostanza che il legislatore ha individuato nell'organo di revisione, il soggetto incaricato di rendere il giudizio richiesto. Si tratta, infatti, di un organo di controllo indipendente ma funzionalmente prossimo all'ente. È incaricato, per legge, di conoscere, in via concomitante e continuativa, la complessiva situazione finanziaria, economica e patrimoniale dell'Ente, anche in via prospettica.

La "diligenza" che gli si richiede è di tipo "qualificato" ai sensi del comma 2 dell'articolo 1176 del codice civile, si tratta di una diligenza "tecnica" in quanto parametrata alle regole dello specifico settore in cui opera, individuandone il "grado" di competenza e, quindi, di responsabilità.

Per i Magistrati, un atto di asseverazione basato su dati, elementi o fattori non veritieri o attendibili viene meno allo scopo della norma (creare affidamento) con tutte le conseguenze a questo connesse anche in termini di responsabilità del soggetto asseveratore.