Pnrr, l'interesse pubblico prevalente delle opere non può essere ignorato nelle decisioni dei giudici

Per le infrastrutture strategiche inserite nel PNRR la concessione da parte del giudice amministrativo della misura cautelare idonea a determinare il blocco dell'opera deve essere valutata ai sensi della specifica norma contenuta nel Codice del processo amministrativo (articolo 125, comma 2).
Di conseguenza, la decisione se concedere o meno la misura cautelare va adottata tenendo conto delle conseguenze del provvedimento in relazione a tutti gli interessi coinvolti, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell'opera. In ogni caso, l'interesse del ricorrente va comparato con quello dell'ente committente alla prosecuzione dell'intervento.
Sotto altro profilo, nel caso in cui ai fini della realizzazione dell'opera venga in considerazione una variante al tracciato originario, l'individuazione di tale variante rientra nell'ampia discrezionalità dell'ente appaltante, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di scelta affetta da macroscopica illogicità.

Sono queste le affermazioni contenute in una recente Ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 25 luglio 2022, n. 3601. La pronuncia, ancorchè con i limiti tipici del giudizio cautelare, presenta elementi di significativo interesse in quanto rivelatori di un approccio specifico del giudice amministrativo, sia sotto il profilo procedurale che sotto quello sostanziale, in relazione alle opere strategiche ricomprese nel PNRR.

Il fatto
L'oggetto della controversia riguardava la realizzazione dell'opera ferroviaria Nodo di Bari, qualificata infrastruttura strategica ai sensi della legge 443/2001 (c.d. legge obiettivo).
In particolare la questione portata all'attenzione del giudice amministrativo ha riguardato l'adozione e successiva realizzazione di una variante al tracciato originario.
Il progetto preliminare originario era stato approvato nel 2009 ai sensi della legge 443 e la qualificazione dell'opera come infrastruttura strategica ha reso applicabile il procedimento speciale di approvazione previsto per questa tipologia di infrastrutture, con procedura di VIA semplificata e successiva approvazione da parte del CIPE, che valeva anche come accertamento di compatibilità ambientale.

Nel 2020 RFI – ente committente – ritenendo di non riuscire a concludere i lavori nel termine di validità dell'autorizzazione paesaggistica a suo tempo rilasciata, ne ha chiesto il rinnovo.
Parallelamente l'opera è stata inserita nel PNRR, ai sensi del Decreto legge 25/2022, che peraltro prevede regole processuali speciali per i ricorsi relativi ad atti inerenti la realizzazione delle opere del PNRR.

Con Delibera n. 130 del 15 febbraio 2022, la Giunta della Regione Puglia ha rilasciato il rinnovo dell'autorizzazione paesaggistica richiesto da RFI.
Proprio questa Delibera è stata oggetto di impugnazione da parte di alcuni soggetti, che ne hanno chiesto l'annullamento davanti al giudice amministrativo, formulando nel contempo anche istanza di sospensione in sede cautelare.

I ricorrenti erano sia persone fisiche, proprietari dei suoli interessati alla realizzazione dell'opera, che intendevano tutelare il loro diritto di proprietà che assumevano leso da tale realizzazione; che un comitato di scopo, indirizzato alla difesa del patrimonio culturale identificato con il territorio circostante.

I motivi di ricorso
I ricorrenti hanno proposto una pluralità di motivi di ricorso.
Il primo ha riguardato l'adozione, ai fini dell'emanazione dell'atto di rinnovo dell'autorizzazione paesaggistica, della procedura semplificata prevista da una norma speciale, che secondo i ricorrenti non sarebbe stata legittima, dovendosi procedere al rinnovo dell'intero procedimento, con una nuova VIA e una nuova VAS.
Ma il motivo fondamentale di ricorso è quello relativo alla violazione delle Norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico territoriale regionale, secondo cui le opere possono realizzarsi in deroga a tale Piano solo nel ricorso di due condizioni: la prima è che siano compatibili con gli obiettivi di qualità del Piano e la seconda è che non vi siano alternative di localizzazione.

Proprio questa seconda condizione assume un ruolo centrale nel caso di specie, in quanto secondo i ricorrenti l'ente committente non avrebbe adeguatamente valutato l'esistenza di localizzazioni alternative per la variante progettuale prevista rispetto al tracciato originario.
La posizione del Tar Puglia. Il giudice amministrativo di primo grado ha accolto l'istanza cautelare proposta dai ricorrenti, e ha conseguentemente emanato un'Ordinanza con cui ha prescritto all''ente committente il riesame degli atti, in attesa del quale il procedimento di variante – e quindi la realizzazione dell'opera – sono stati bloccati.
Secondo il Tar Puglia la Regione sarebbe tenuta a selezionare la variante progettuale che abbia il minor impatto sul territorio dal punto di vista ambientale e paesaggistico, con la specifica prescrizione secondo cui in sede di riesame degli atti la medesima Regione avrebbe dovuto coinvolgere i ricorrenti.

Sul tema della localizzazione dell'opera il giudice amministrativo si spinge oltre. Afferma infatti che il provvedimento impugnato non offre una motivazione dettagliata in merito alle alternative progettuali/localizzative, precisando che erano state proposte dai medesimi ricorrenti in sede di istruttoria delle alternative progettuali su cui l'ente committente non si è pronunciato.

Sulla base dell'Ordinanza cautelare del Tar Puglia che ha accolto il ricorso i lavori per la realizzazione dell'opera sono stati fermati. Contro questa Ordinanza hanno proposto appello sia l'ente committente (RFI), sia le amministrazioni statali coinvolte nel procedimento sia, infine, la Regione Puglia che aveva emanato il provvedimento di rinnovo dell'autorizzazione paesaggistica oggetto di impugnazione.

La posizione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformando quindi la decisione del giudice di primo grado, sempre con un'Ordinanza di natura cautelare.
In primo luogo il giudice di appello ha accolto il motivo di ricorso volto a far valere il carattere unitario del procedimento di autorizzazione paesaggistica. Viene infatti evidenziato che il rinnovo dell'autorizzazione paesaggistica – oggetto del provvedimento impugnato – riguarda una porzione, peraltro limitata, dell'opera complessiva, che nella sua unitarietà è stata già avviata e ritenuta conforme a un progetto definitivo approvato. Sulla base di questo presupposto non si comprende per quale motivo la procedura di autorizzazione paesaggistica dovrebbe essere rinnovata per intero ex novo.
Ma il nucleo centrale della decisione del Consiglio di Stato è da rinvenire nelle considerazioni successive, che riguardano specificamente la natura di opera strategica dell'intervento in questione, e in particolare il suo inserimento nel PNRR.

In particolare, l'ente committente in sede di appello aveva censurato l'Ordinanza del Tar evidenziando come la stessa non avesse operato in maniera opportuna e congrua il bilanciamento dei diversi interessi in gioco.
Al riguardo il Consiglio di Stato ricorda come all'opera in questione, in quanto infrastruttura strategica per di più inserita nel PNRR, si applica sotto il profilo processuale la norma speciale contenuta all'articolo 125, comma 2 del Codice del processo amministrativo, che detta un regime particolare ai fini della concessione del provvedimento cautelare.
Tale disposizione stabilisce infatti che in sede di pronuncia di tale provvedimento il giudice deve tenere conto delle probabili conseguenze dello stesso per tutti gli interessi in gioco e – inciso particolarmente rilevante – del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell'opera. Viene poi ulteriormente precisato che l'irreparabilità del pregiudizio del ricorrente va comparato con quello dell'ente committente alla prosecuzione delle procedure di realizzazione dell'opera.

Facendo applicazione di questa norma, il Consiglio di Stato ha ritenuto che nel caso di specie l'interesse pubblico alla sollecita realizzazione dell'opera dovesse essere ritenuto prevalente, considerato che il contrapposto interesse dei ricorrenti era volto unicamente alla tutela proprietaria riferita peraltro a terreni già oggetto di occupazione d'urgenza, non involgendo altri valori costituzionali.

Sotto il profilo sostanziale, il giudice amministrativo ha rilevato come nel caso di specie la scelta del tracciato oggetto della variante progettuale fosse fortemente limitata dal fatto che si trattava di un'opera già in fase di realizzazione, cosicché le alternative progettuali e di localizzazione non erano libere ma necessariamente limitate dall'esistente.
In ogni caso, viene ribadito come l'individuazione del tracciato di un'opera pubblica, tanto più se strategica, rientra in una discrezionalità molto ampia dell'ente committente, che può essere sindacata dal giudice solo in caso di macroscopica illogicità della scelta effettuata.
Nel caso di specie questa palese illogicità non sussiste, come è confermato anche dal fatto che le stesse alternative ipotizzate nell'Ordinanza del giudice di primo grado sono prospettate in termini meramente possibilistici e dubitativi, senza un concreto riferimento fattuale.

Un approccio diverso per le opere del PNRR
L'Ordinanza del Consiglio di Stato assume un valore significativo in quanto è emblematica di un diverso approccio che può essere adottato in relazione a quelle opere che per la loro importanza strategica necessitano effettivamente di una particolare considerazione, anche sotto il profilo della tutela e del conseguente bilanciamento dei diversi interessi in gioco.
Senza voler intaccare la doverosa tutela degli interessi privati – che comunque deve trovare il giusto spazio anche in sede giurisdizionale - appare indubbio che le opere in questione si connotano per un interesse pubblico prevalente, che non può essere ignorato, anche nelle decisioni dei giudici.

In questa ottica si colloca la norma speciale del processo amministrativo sopra richiamata, che rappresenta un giusto equilibrio tra le diverse istanze. E appare del tutto condivisibile l'interpretazione che ne ha dato il Consiglio di Stato, volta a preservarne la lettera ma anche la ratio.