La legge urbanistica del 1989 non offre una base solida alla governance dell'urbanistica in Sardegna

Questo contributo propone una discussione sul governo del territorio in Sardegna, attraverso un focus su quattro punti: adeguamento dei Piani urbanistici comunali al Piano paesaggistico, ruolo della valutazione ambientale strategica, pianificazione dei centri storici, alcuni caratteri distintivi.

In questo contributo si propone una discussione sulla situazione del governo del territorio della Sardegna, con particolare attenzione al livello della pianificazione urbanistica comunale. La discussione si articola attraverso tre punti principali: il processo di adeguamento dei Piani urbanistici comunali (PUC) al Piano Paesaggistico Regionale (PPR), la valutazione ambientale strategica (VAS) dei PUC, la pianificazione dei centri storici, per poi identificare in un quarto punto alcuni aspetti peculiari della pianificazione territoriale in Sardegna.

L'adeguamento del Piano urbanistico comunale al PPR e al PAI
Con l'approvazione del PPR, avvenuta nel 2006, si è introdotto in Sardegna il concetto di "adeguamento" del PUC alle disposizioni del PPR e del Piano stralcio di Assetto Idrogeologico (PAI), in attuazione di quanto previsto dalla L.R. n. 8/2004. Tale legge prefigurava l'avvio di una nuova stagione per la pianificazione comunale sarda, in quanto tutti i Comuni ricadenti negli ambiti di paesaggio costiero identificati dal PPR dovevano, entro il termine di dodici mesi dall'erogazione di risorse assegnate ad hoc, approvare nuovi PUC "in adeguamento alle disposizioni e previsioni del PPR". L'adeguamento consiste nel recepimento dei contenuti indicativi e prescrittivi del PPR, nonché degli indirizzi contenuti nelle schede tecniche del PPR, specifiche per ogni ambito di paesaggio costiero, ed è dettagliato all'articolo 107 delle norme tecniche di attuazione, con il quale si riveste la pianificazione urbanistica comunale di elementi ambientali e paesaggistici: il PUC deve, tra l'altro, individuare i caratteri connotativi dell'identità territoriale, stabilire le modalità per la valorizzazione ambientale e paesaggistica del territorio comunale, individuare i fattori di rischio e gli elementi di vulnerabilità del paesaggio.

Nella formazione del PUC, ancora, i Comuni devono identificare cartograficamente, con un passaggio dalla scala regionale a quella locale, gli elementi dell'assetto insediativo e delle componenti di paesaggio individuate dal PPR. A ciò si aggiunge l'obbligo di elaborazione dello "Studio comunale di assetto idrogeologico", previsto agli articoli 8 e 37 delle norme tecniche di attuazione del PAI, e dunque i Comuni devono identificare le aree soggette a pericolo idrogeologico, gli elementi vulnerabili, e in ultima analisi classificare il livello di rischio nel proprio territorio, sottoponendo poi i risultati di tale studio del Comitato istituzionale dell'Autorità di bacino per l'approvazione. L'elaborazione del PUC assume, quindi, la natura di un fondamentale processo conoscitivo e interpretativo del territorio, portato avanti dai Comuni e trasferito al livello regionale, al fine di alimentarne (in maniera gerarchica e piramidale) gli strumenti di pianificazione e di costruzione e condivisione dell'informazione geografica.

La procedura di adeguamento dei PUC al PPR e al PAI è stata recentemente rivoluzionata con l'entrata in vigore della legge di semplificazione 2018 (L.R. n. 1/2019), che ha modificato gli articoli 20 e 21 della legge urbanistica regionale (L.R. n. 45/1989, nel seguito LUR), introducendo un documento preliminare di pianificazione che deve contenere "gli indirizzi per la pianificazione, le analisi e le valutazioni preliminari inerenti agli aspetti relativi all'assetto idrogeologico, agli aspetti paesaggistici, ambientali, storico-culturali e insediativi, richieste ai fini dell'adeguamento al PPR", da adottarsi contemporaneamente allo Studio comunale di assetto idrogeologico e al Rapporto ambientale preliminare relativo alla VAS. Il PUC preliminare è soggetto non solo alla fase di consultazione preliminare dei soggetti con competenze in materia ambientale, prevista dalla VAS, ma anche all'obbligo di presentazione in una o più sedute pubbliche. L'obbligo di formalizzare e condividere le scelte preliminari del piano rappresenta, quindi, un'innovazione del processo di piano nella direzione di una sempre più efficace identificazione con il processo di valutazione della sua sostenibilità.

La VAS dei PUC
La Direttiva 42/2001/CE rappresenta, dal punto di vista normativo, una fondamentale formalizzazione del piano urbanistico orientata al paradigma della sostenibilità, in cui l'identificazione della VAS con il processo di piano, cioè la sua endoprocedimentalità, è condizione necessaria ma non sufficiente per l'efficacia della valutazione. L'attuazione del D. Lgs. n. 152/2006, che recepisce la Direttiva nella legislazione italiana, pone una grande attenzione alla definizione inclusiva e incrementale degli obiettivi del piano oggetto di valutazione, nonché alla partecipazione reale di tutti gli attori chiave al processo di pianificazione e valutazione.

In Sardegna, un momento molto importante della prassi connessa a questo processo è rappresentato dai molteplici processi di VAS in essere con riferimento all'adeguamento dei PUC al PPR. Il processo di adeguamento dei PUC al PPR si caratterizza come un autentico percorso di maturazione, per i Comuni ("Autorità procedenti" per il PUC secondo il D. Lgs. 152/2006), per le Province e la Città metropolitana di Cagliari ("Autorità competenti" per il PUC secondo il combinato disposto del D. Lgs. n. 152/2006 e della L.R. n. 9/2006), e per la Regione, che entra nel processo di VAS dei piani di livello comunale come soggetto avente competenza in materia ambientale.

Non vi è dubbio che il principale motivo frenante lo sviluppo di una prassi virtuosa della dialettica tra le pubbliche amministrazioni della Sardegna in relazione all'urbanistica sia rappresentato dall'estrema difficoltà nell'adeguare i PUC al PPR e, di conseguenza, dalla mancata disponibilità di strumenti urbanistici aggiornati ed efficaci per la gestione dei processi territoriali. Per razionalizzare e rendere più spedito il processo di definizione, adozione ed approvazione dei PUC in adeguamento al PPR, è molto importante far coincidere la VAS con il processo di definizione, adozione ed approvazione del PUC. In questa direzione si muove la modifica alla LUR introdotta recentemente con la L.R. n. 1/2019, che ha rivisto la tempistica della verifica di coerenza del PUC con la normativa in materia di governo del territorio. Da procedura guidata dalla logica del controllo formale, e perciò successiva all'emissione del parere motivato e in grado di innescare modifiche del PUC dopo la conclusione della VAS, la verifica di coerenza è ora ricondotta nell'ambito di una "conferenza di copianificazione" nella quale, secondo il principio di leale collaborazione, le Autorità competenti per la VAS, i rappresentanti dell'Amministrazione regionale competenti per la verifica di coerenza degli atti di pianificazione e i rappresentanti degli organi ministeriali preposti alla tutela del paesaggio sono chiamati a partecipare e ad esprimersi simultaneamente sul piano adottato dal Comune prima della sua approvazione.

I PPCS
Il Piano particolareggiato del centro storico (PPCS), in Sardegna, è finalizzato a pianificare un ambito territoriale non più coincidente con la zona omogenea A come definita all'art. 2 del D.M. 1444/1968 (ovvero, "parte del territorio interessata da agglomerati urbani che rivestono carattere storico e artistico"). Di conseguenza, i contenuti del piano, per gli aspetti analitici e normativi, risultano più ampi rispetto a quelli previsti dalla L. 1150/1942 (art. 13), anche in riferimento al riconoscimento del valore culturale e paesaggistico attribuito al centro storico dal "Codice dei beni culturali e del paesaggio" (D.Lgs. 42/2004, art. 136, lettera c). Il PPCS è adottato e approvato ai sensi dell'art. 21 della LUR, che riguarda gli strumenti della pianificazione attuativa, nell'ambito della quale rappresenta lo strumento volto a definire la disciplina relativa alla trasformazione, valorizzazione e conservazione degli agglomerati urbani che conservano, nell'organizzazione territoriale, nell'impianto urbanistico e nelle strutture edilizie, i segni di una formazione remota (L.R. n. 29/1998, art. 2) e pertanto testimoniano l'evoluzione storica degli insediamenti.

Nell'ambito delle politiche di tutela e salvaguardia del patrimonio storico e culturale e nella cornice di disciplina e di indirizzi dettata dal PPR, il PPCS rappresenta lo strumento finalizzato alla definizione degli interventi di recupero, di riqualificazione e riuso delle "Aree caratterizzate da insediamenti storici", per le quali le NTA del PPR (artt. 51-53) forniscono indicazioni prescrittive e linee di indirizzo. L'art. 52, in particolare, individua il PPCS come strumento necessario perché i Comuni esprimano pienamente le proprie competenze in materia di attuazione dei PUC, con ciò esercitando, quindi, una forte pressione sugli amministratori locali affinché sviluppino processi virtuosi ed efficaci di pianificazione attuativa nelle aree degli insediamenti storici. In particolare, è richiesta una marcata attenzione storico-tipologica e morfologica, per quanto riguarda l'analisi territoriale dei tessuti storici identificati dal PPR come "Centri di antica e prima formazione" e delimitati cartograficamente in un processo che ha coinvolto regione e comuni, nonché la definizione di un impalcato normativo con forte connotazione prescrittiva orientata alla conservazione dell'esistente.

Come nel processo di approvazione dei PUC, anche nel processo di approvazione dei PPCS si riscontra una generale lunghezza delle tempistiche, ingenerata dall'obbligo di verificare la coerenza dei PPCS rispetto al PPR da parte del competente ufficio regionale, ovvero lo stesso ufficio cui compete anche l'istruttoria sulla verifica di coerenza dei PUC. Appare, pertanto, ragionevole auspicare una razionalizzazione e snellimento del processo di definizione, adozione ed approvazione dei PPCS, che, in applicazione del principio di sussidiarietà, potrebbe ad esempio essere realizzato attraverso il decentramento delle competenze per la verifica di coerenza agli enti territoriali intermedi (attualmente, la Città metropolitana di Cagliari e le Province). Si perseguirebbe in questo modo un duplice obiettivo: da un lato, il processo di approvazione dei PPCS sarebbe più spedito e meno farraginoso; dall'altro, si accrescerebbero le competenze tecniche degli enti locali con la formazione di strutture tecniche decentrate.

Alcuni caratteri distintivi della pianificazione urbanistica in Sardegna
Da ultimo, si individuano in questa sezione alcuni caratteri distintivi della normativa urbanistica sarda. Si evidenzia in primo luogo che la LUR, ormai in vigore, seppure con numerose modifiche e aggiornamenti, da oltre trent'anni, non prevede la strutturazione del PUC nei due strumenti che caratterizzano norme urbanistiche regionali più recenti (ad esempio, quelle delle regioni Toscana, Lombardia, Emilia-Romagna), ossia il Piano comunale strutturale ed il Piano comunale operativo. Una tale mancanza di suddivisione tra il piano strutturale, di definizione delle scelte strategiche e degli indirizzi per la gestione del territorio comunale, e il piano operativo, di attuazione di tali scelte e indirizzi nel breve-medio termine, pone in evidenza, in maniera problematica, la staticità dell'attuale normativa regionale in tema di governo del territorio e la complessità di porre mano agli strumenti urbanistici in tempi compatibili con le continue trasformazioni della città contemporanea.

Altro elemento distintivo è relativo al livello di pianificazione intermedio tra quello regionale e quello comunale. Con l'entrata in vigore della L.R. n. 2/2016, di riordino del sistema delle autonomie locali della Sardegna, i soggetti della pianificazione citati nella LUR sono solo la Regione e i Comuni, singoli o associati; la medesima L.R. n. 2/2016 ha soppresso il livello della pianificazione urbanistica provinciale (in precedenza normata agli artt. 16 e 17 della LUR), mentre l'introduzione di un nuovo livello intermedio di pianificazione relativo al Piano Territoriale di Coordinamento Metropolitano, non esplicitato nella LUR, deriva dalla già citata L.R. n. 2/2016, che all'art. 22 contiene un rimando alla norma statale (L. n. 56/2014) per le finalità istituzionali e le funzioni fondamentali delle Città Metropolitane, ivi compresa, quindi, la pianificazione territoriale generale.

Un ultimo punto che qui si evidenzia riguarda gli strumenti di attuazione del PUC, elencati all'art. 21 della LUR. Oltre ai piani attuativi tradizionali (quali il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione convenzionata, il piano per gli insediamenti produttivi, il piano per l'edilizia economica e popolare), la norma regionale introduce il piano per l'utilizzo dei litorali (PUL), cui la LUR dedica l'intero art. 22-bis. Il PUL rappresenta lo strumento di disciplina dell'uso delle aree demaniali marino-costiere, risorsa fondamentale per il territorio e l'economia regionale, per finalità turistiche e ricreative. Il PUL deve essere redatto in coerenza con le indicazioni regionali, emanate una prima volta nel 2007 all'interno di un pacchetto di linee guida per l'adeguamento dei PUC al PPR, e successivamente più volte aggiornate (da ultimo, nel 2020), sino ad assumere la forma di direttive approvate con deliberazione della giunta regionale.

La questione dell'assetto dei litorali è trattata, nelle linee guida prima e nelle direttive poi, secondo un approccio pianificatorio basato sui principi della gestione integrata delle zone costiere, con l'obiettivo di garantire la conservazione e la valorizzazione dei beni demaniali nella loro integrità, armonizzando il soddisfacimento degli interessi pubblici con le esigenze delle attività economiche esercitate ed esercitabili sulle aree demaniali. Si tratta di un atto pianificatorio fondamentale che disciplina la fruizione della costa e il suo futuro sviluppo economico, un trait d'union tra interesse pubblico e privato su una risorsa ambientale sulla quale si concentra una fetta importante dell'economia isolana e sulla quale, dunque, si focalizzano interessi e aspettative del territorio.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Federica Isola, Sabrina Lai e Corrado Zoppi

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