Finanziamenti parziali, ammissibilità, anticipi ed extracosti: così il Pnrr può pesare sui bilanci locali

É chiaro oramai a tutti che stiamo entrando nella fase in cui gli enti locali procedono all'avvio delle attività di gestione del Pnrr, con la sottoscrizione delle convenzioni proposte dalle amministrazioni centrali titolari degli interventi, a seguito della partecipazione a bandi da queste ultime pubblicati. Queste fasi sono spesso precedute dall'approvazione di delibere «in linea tecnica», formulate quindi in assenza del parere contabile, ai sensi dell'articolo 49 del Tuel, in quanto all'epoca dell'adozione non c'era certezza della concessione formale del finanziamento nè si riverberavano – secondo le indicazioni della giurisprudenza contabile (Corte dei conti, sezione regionale controllo Marche, deliberazione n. 51/2013) - effetti diretti o indiretti sul patrimonio dell'ente.

L'imprescindibile necessità di garantire la legittimità del complesso procedimento amministrativo richiede la verifica dell'aderenza dell'operato dell'ente locale alle norme nazionali e ai regolamenti locali. In particolare, il momento prodromico alla sottoscrizione della convenzione con l'Amministrazione titolare richiede sempre il preventivo accertamento circa:
a) il corretto inserimento dell'opera negli atti di programmazione;
b) l'iscrizione degli stanziamenti di entrata e di spesa nel bilancio triennale, sulla base del cronoprogramma di entrata e di spesa e del cronoprogramma delle procedure.

Per ciò che attiene il visto di copertura finanziario contemplato dall'articolo 183, comma 7, del Dlgs 267/2000 - il quale come noto attiene alla fase di esecuzione della spesa e determina l'esecutività dei provvedimenti dei responsabili dei servizi, differendo dal parere di regolarità contabile (articolo 49, ex multis, Corte di conti, Sezione giurisdizionale Trentino-A.Adige, n. 114/2010)- lo stesso potrà essere rilasciato previa verifica da parte del responsabile finanziario dell'effettiva copertura finanziaria dei costi di progetto diretti e indiretti. A tale proposito, occorre sottolineare che l'ente si potrebbe trovare nella condizione di dover reperire risorse aggiuntive per garantire il pieno raggiungimento del target del progetto, per una serie di motivi che proviamo ad elencare a titolo esemplificativo:
a) l'ente non ha ottenuto un finanziamento pari al costo complessivo del progetto;
b) l'ente ha ottenuto un finanziamento pari al costo complessivo del progetto, ma alcuni costi ricompresi nel Quadro tecnico-economico non sono da considerarsi ammissibili a finanziamento. In assenza di disposizioni comunitarie e nazionali specifiche in tema di ammissibilità dei costi afferenti interventi/progetti inseriti nei Pnrr finanziati nell'ambito del Dispositivo RRF di cui al Regolamento Ue 241/2021, l'attuale quadro regolatorio cui fare riferimento può essere rappresentato dal Dpr 22/2018 e al Regolamento Ue 1303/2013 salvo ulteriori e specifiche disposizioni inerenti il Pnrr e/o più restrittive previste all'interno dei dispositivi attuativi (decreti, bandi, avvisi pubblici, eccetera), come, ad esempio, la circolare RgS n. 4/2022. A tale proposito, la circolare prevede che l'ente attuatore possa segnalare ogni eventuale esigenza di superamento dei limiti all'amministrazione centrale titolare dell'intervento. É noto che, trattandosi di principi che governano anche le relazioni finanziarie tra lo Stato e gli enti attuatori, «nel settore della finanza pubblica allargata le partite creditorie e debitorie afferenti alle relazioni tra enti pubblici […] debbano essere rappresentate nei rispettivi bilanci in modo preciso, simmetrico, speculare e tempestivo» (Corte costituzionale n. 252/2015), e che le semplificazioni contabili volute dal legislatore del PNRR potrebbero condurre -ove non efficacemente "sterilizzate" – a distonie che si riverberano sulla tenuta degli equilibri complessivi;
c) il cronoprogramma di entrata e di spesa evidenzia la necessità di dover anticipare alcuni pagamenti con cassa libera e l'ente si trova in una condizione di squilibrio di liquidità che non gli consente di poter anticipare il pagamento di somme consistenti. Ricordiamo che l'articolo 183, comma 8, del Tuel impone al Responsabile del servizio competente per materia di verificare che il debito dell'ente possa essere onorato entro i termini previsti dal contratto e dal Dlgs 231/2002. Del resto, la necessità di dare effettiva copertura sia in termini di cassa che di competenza discende dai principi generali. É noto infatti che la copertura delle spese attuata mediante crediti futuri «lede il principio sancito (già dal comma quarto e ora) dal comma terzo dell'art. 81 Cost., il quale richiede la contestualità tanto dei presupposti che giustificano le previsioni di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime. Un sistema di copertura mediante crediti non ancora venuti a scadenza contraddice peraltro la stessa definizione di "accertamento dell'entrata", poiché è tale quella che si prevede di aver diritto di percepire nell'esercizio finanziario di riferimento e non in un esercizio futuro» (Corte costituzionale n .6/2017);
d) la realizzazione dell'opera richiede costi aggiuntivi, anche di natura tecnica, non ancora esattamente quantificabili. Questa condizione può verificarsi anche perché la necessità di rendere celere il procedimento di gestione dei progetti Pnrr ha in qualche modo stimolato una progettazione di livello minimo al momento della presentazione della domanda di finanziamento, mentre l'attività progettuale di livello superiore può far emergere dei costi non previsti che richiederanno una copertura finanziaria a carico delle annualità successive del bilancio dell'ente locale. Va prestata quindi la massima attenzione a tutte le possibili forme di finanziamento aggiuntivo, riferite spesso alle attività di progettazione, facendo attenzione però a rispettare la regola del cosiddetto «doppio finanziamento» che prevede che l'ente possa beneficiare di una sola tipologia di finanziamento riferita alle singole tipologie di spesa e non all'intero quadro economico. Va ricordata, inoltre, la possibilità di attingere al Fondo rotativo di progettazione, rifinanziato dall'articolo 1, comma 820, della legge di bilancio 2022, che potrebbe essere di ausilio all'ente per anticipare la copertura finanziaria di spese di progettazione.

Quanto appena detto sarà certamente oggetto di analisi nelle attività di controllo interno di secondo livello e, onde evitare che emergano problemi non più sanabili dall'ente, è bene che vengano individuate, già a monte, le eventuali criticità: del resto, va ricordato che il sistema non può definirsi un sistema di «mera rendicontazione finanziaria», ma abbraccia tutta l'attività procedimentale dell'ente, fino a toccare i profili di carattere contrattuale che da queste discendono e conseguono , nella tradizionale concezione bifasica della sequenza di evidenza pubblica. D'altro canto,le operazioni volte alla copertura finanziaria delle spese «non possono essere mai disgiunte dai profili giuridici delle componenti attive e passive (esatta individuazione non solo dei flussi finanziari ma anche dei crediti e dei debiti coinvolti nel necessario bilanciamento economico-finanziario) che sono alla base della sua verifica» (Corte costituzionale n. 6/2017).

Solo un adeguato funzionamento dei meccanismi di controllo interno consentirà ,quindi, l'effettuazione corretta della rendicontazione a carico del sistema Regis, garantendone la piena legittimità- previa verifica e validazione da parte dei Rup -degli atti e delle procedure sottostanti .