Comuni alla prova della applicazione dell'avanzo libero

Laddove, a esito della approvazione del rendiconto di gestione 2022, nella scomposizione dell'avanzo di amministrazione l'ente locale evidenzi avanzo libero, si manifesteranno diverse opportunità in ordine alla sua applicazione, che dovrà essere attentamente valutata nei tempi, nei contenuti e nei modi, nonché nelle specificità legate all'interpretazione semantica dell'articolo 187, comma 2, del Tuel.

I tempi: fatta eccezione per il finanziamento dei debiti fuori bilancio e per la norma derogatoria di cui all'articolo 1, comma 775 della legge 29 dicembre 2022 n. 197 (per finanziare spese connessi al protrarsi degli effetti economici negativi della crisi Ucraina solo per l'esercizio 2023) non è possibile dar corso, immediatamente dopo l'approvazione del rendiconto, alla applicazione di avanzo libero senza valutare quanto previsto dall'articolo 193, comma 2, del Tuel.

La citata fonte di regolazione infatti, nell'argomentare in ordine alla verifica degli equilibri di bilancio, dispone che ove non possa provvedersi al ripristino degli equilibri utilizzando le possibili economie di spesa e tutte le entrate di carattere ordinario (a eccezione di quelle provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione) sia possibile impiegare a tal fine la quota libera del risultato di amministrazione. Ne consegue che l'applicazione dell'avanzo libero non potrà essere disposta prescindendo da una specifico atto consiliare di conferma del mantenimento di tutti gli equilibri di bilancio.

I contenuti e i modi: il principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria allegato 4/2 al Dlgs 117/2011 (punto 9.2.12), la dottrina e la giurisprudenza contabile hanno peraltro evidenziato che l'elencazione contenuta all'articolo 187, comma 2 del Tuel - ove vengono declinate le possibilità di utilizzo dell'avanzo libero - è tassativa sia in termini di contenuti sia in termini di ordine di priorità. In altre parole non pare ammissibile, pur in situazione di equilibrio, utilizzare avanzo libero per estinzione di mutui laddove vi siano spese di investimento o spese correnti non permanenti da finanziare. É pertanto sempre opportuno, nel momento di applicazione al bilancio di questa particolare fonte finanziaria con carattere di eccezionalità, dare atto della attuale inesistenza di istanze di finanziamento dei livelli superiori di priorità, come è buona prassi conservare una certa "marginalità" per consentire il finanziamento di debiti fuori bilancio non adeguatamente coperti dal fondo contenzioso che dovessero intervenire in momenti successivi o per straordinarie esigenze che dovessero sopravvenire.

L'aspetto con tutta probabilità meno chiaro in relazione alla fonte di finanziamento è quello che riguarda il significato della voce – di cui all'elenco ex articolo 187, comma 2, del Tuel – «spese correnti a carattere non permanente». L'argomentazione è suggestiva e non banale, anche alla luce di recenti qualificazioni di talune sezioni regionali della Corte dei conti. Il carattere permanente è assoluto o relativo? Va valutato nella specificità del singolo bilancio dell'ente o ha una portata universale?

L'aggettivo "permanente" definisce ciò che «rimane durevolmente, che ha durata stabile, che continua a sussistere o a essere tale per un lungo periodo di tempo, senza interruzioni né cambiamenti» (Dizionario Treccani).

La permanenza dunque sarebbe da valutare, a contrario, in relazione alle caratteristiche di stabilità o continuità della spesa che non devono quindi sussistere affinché la stessa possa trovare finanziamento nel bilancio dell'ente con avanzo libero.

Di avviso parzialmente differente sono alcune pronunce delle Sezioni regionali della Corti dei conti che valutando forse più le caratteristiche della fonte finanziaria evidenziano come condizione di finanziabilità con avanzo libero, l'estemporaneità, l'imprevedibilità e l'incertezza della spesa, anche nel quantum, riferendosi all'allegato 7 al Dlgs 118/2011 ove sono indicate a titolo esemplificativo spese a carattere non ricorrente (consultazioni elettorali, eventi calamitosi, copertura disavanzi di aziende e società). Ragionamento che potrebbe evidenziare un ultra petita, in quanto il legislatore si è limitato a sottolineare, in relazione al genus delle spese non permanenti, il carattere di discontinuità rispetto ad altre spese già contenute in bilancio. Certamente una spesa può essere non permanente ma essere comunque prevedibile e quantificabile (laddove il legislatore ha peraltro voluto riferirsi a spese non prevedibili lo ha fatto in modo specifico - articolo 166, comma 2-bis del Tuel). Certamente la valutazione dovrà essere fatta nello specifico delle concrete fattispecie di spesa di ciascun bilancio: valutazione che, per quanto osservato, dovrà essere adeguatamente argomentata ed esplicitata.

Tuttavia, dopo più di un decennio di costante riduzione dei finanziamenti erariali e in presenza di una leva fiscale ormai satura per quasi tutti i Comuni, fatti salvi l'equilibrio di bilancio e il finanziamento dei debiti fuori bilancio e acclarata la situazione di buona salute finanziaria, perché non dare la possibilità alle amministrazioni di poter considerare l'avanzo quale entrata parzialmente "spendibile" entro determinati confini di futura previsione normativa - ad esempio per migliorare - anche in modo non permanente - la gestione dei pubblici servizi?