Il governo del territorio nella Regione Molise nell'attuale contesto di fermento innovativo

La Regione Molise non ha mai emanato una legge in materia di pianificazione urbanistica. Ha, invece, legiferato copiosamente sui temi che coinvolgono, direttamente o indirettamente, il territorio e la sua gestione. In questa sintesi si delinea lo scenario attuale dal quale emerge la necessità di un quadro unitario di riferimento.

L'attuale contesto basato sulla pianificazione paesaggistica
L'unica pianificazione territoriale di area vasta vigente nella regione è quella operata dai piani paesistici. Essi, di fatto, sono stati considerati l'occasione per definire gli indirizzi di una progettualità sul territorio, operazione che non sarebbe stata necessaria laddove fosse già stata operativa una legge urbanistica regionale. I piani attualmente vigenti in Molise sono stati redatti ai sensi della legge Galasso L. 431/1985, adottati agli inizi degli anni '90 ed approvati nel corso del decennio successivo: essi non coprono l'intero regionale, ma lasciano scoperte alcune grandi zone, come quella del comune di Isernia con alcuni comuni limitrofi e soprattutto una grande area del Molise centrale, comprendente Campobasso, il capoluogo di regione.

La logica della individuazione di questi otto ambiti è inizialmente partita dall'inviluppo delle aree già coperte dal vincolo paesaggistico ai sensi della L. 1497/39, successivamente ampliati, ma la carenza più grave riguarda per l'appunto la parte centrale della provincia di Campobasso – coincidente con la parte mediana del corso dell'unico fiume interamente molisano che è il Biferno – che è completamente ignorata, nonostante la 1497 la vincolasse. È necessario anche sottolineare che proprio questa area ruota intorno al maggior agglomerato urbano della regione, che è Campobasso, che insieme ai comuni che le fanno da corona, costituisce un'area di grandi trasformazioni, che di fatto non è mai stata regolamentata in un'ottica di pianificazione urbanistica di area vasta. Infatti, la Regione è anche sprovvista di piani di coordinamento provinciale, anche se negli anni 2000 si era avviata la redazione di un Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Campobasso (rimasto alla fase di disamina delle matrici territoriali) ed erano state redatte le linee guida per uno studio preliminare per la stesura del Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Isernia, anch'esso mai redatto.

Risulta, quindi, fondamentale il ruolo giocato dalla pianificazione paesaggistica, che si è trovata a dover supplire anche alla mancanza di un quadro conoscitivo territoriale. I piani paesistici hanno voluto, in sostanza, tralasciare di definire le effettive destinazioni d'uso del territorio, mettendo invece, in luce una metodologia per caratterizzare le possibili destinazioni compatibili con la realtà dei luoghi. Per essi viene emanata la Legge Regionale 1 dicembre 1989, n. 24 (Disciplina dei piani territoriali paesistico-ambientali): essa sancisce la prevalenza delle disposizioni pianificatorie e la conseguente necessità che tutte le trasformazioni fisiche e d'uso previste dai Piani urbanistici e dai Piani e programmi di settore siano compatibili con le prescrizioni dei piani paesistici stessi. Inoltre, prevede l'individuazione, la valutazione e l'indicazione delle modalità di tutela e valorizzazione degli elementi che rivestono interesse pubblico; prescrive, anche, che i contenuti dei piani siano vincolanti per i privati e prevalgano nei confronti dell'attività dei soggetti pubblici.

Gli otto piani sono suddivisi in zone omogenee, per le quali si definiscono gli usi compatibili. Si è però riscontrato in più casi che, nella costruzione di un mosaico unico delle prescrizioni dei diversi ambiti, siano risultate giustapposizioni di aree con valori di eccezionale pregio, e per le quali vengono date ferree restrizioni, con aree in cui, non venendo evidenziati elementi particolari, sia possibile effettuare forti trasformazioni del territorio. Una notazione particolare merita la considerazione relativa alla principale matrice territoriale della regione, che è quella agricola. Emerge una assoluta indifferenza - dovuta ad alcune ambiguità consentite nelle aree scoperte da piani paesistici ma anche in quelle coperte - alle conseguenze dei possibili cambiamenti di destinazione d'uso soprattutto per le aree agricole, dove le possibilità di variazione degli indici fondiari ammissibili è sempre rimasto un campo aperto a tante deroghe.

Naturalmente ora si va verso il nuovo piano paesaggistico, ai sensi del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 recante il "Codice dei beni culturali e del paesaggio" e successive modifiche e integrazioni. Nel corso degli ultimi anni la Regione ha inizialmente approvato uno schema di articolazione del processo di pianificazione per l'adeguamento dei piani vigenti (con DGR n. 153/2005) e successivamente avviato gli studi preliminari per la sua redazione, per la quale è stata stipulata una convenzione (DGR n. 1060/2010) tra la Regione Molise e l'Università degli Studi del Molise- Laboratorio l.a.co.s.t.a. (Direttore prof. Donatella Cialdea). È stato, poi, firmato il Protocollo d'intesa tra la Regione Molise, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ed il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare per l'elaborazione congiunta del piano paesaggistico, esteso a tutto il territorio regionale (sottoscritto in data 25.01.2018) cui è seguito il Disciplinare attuativo del protocollo d'intesa sottoscritto in data 27.03.2018. Infine, con DGR n. 406/2019, è stata stilata tra la Regione Molise – Dipartimento IV "Governo del Territorio" Servizio Pianificazione e Gestione Territoriale e Paesaggistica e l'Università degli Studi del Molise - Laboratorio l.a.co.s.t.a. (Direttore prof. Donatella Cialdea) la Convenzione che ha per oggetto la "Redazione nuovo piano paesaggistico della Regione Molise". Sono state effettuate le analisi territoriali relative a tutta la regione con lo stato della situazione vincolistica aggiornata ed è in corso la revisione della disciplina d'uso degli attuali piani per una visione confrontabile che consenta anche il superamento delle disomogeneità tra le diverse zone.

Il grande impatto del Piano-casa e la debolezza della pianificazione comunale
La L.R. del Molise n. 30/2009 e le sue successive modifiche che culminano con l'ennesima proroga (fino al 31 dicembre 2022 secondo quanto previsto dall'articolo 9 della L.R. 1/2020) di fatto continua ad essere il veicolo per realizzare le maggiori trasformazioni sul territorio. All'interno di una cornice legislativa, che in via teorica persegue la finalità di migliorare la condizione abitativa, vengono di fatto sancite infinite deroghe ai, seppur deboli, strumenti urbanistici comunali. Sono consentiti ampliamenti delle unità immobiliari e ricostruzioni con incrementi volumetrici ed è anche possibile un mutamento di destinazioni d'uso. Sono inoltre possibili sovrapposizioni di vantaggi - in termini di nuove volumetrie - che possono essere cumulati in relazione ad operazioni di miglioramento energetico, all'uso di materiali tradizionali e alle operazioni di miglioramento o adeguamento sismico.

Si utilizza anche il dispositivo del cosiddetto "lotto adiacente", che consente che l'ampliamento possa essere realizzato oltre che in sopraelevazione ed in contiguità anche su un diverso lotto di terreno adiacente ("da potersi realizzare in un lotto separato da un terreno interposto purché lo stesso terreno interposto non divida i due fondi per oltre 250 m"). Sono previste anche deroghe agli strumenti urbanistici vigenti negli interventi collegati al settore turistico: "nelle sottozone classificate come verde pubblico attrezzato, per incrementare i flussi turistici e le attività sportive, è consentito realizzare attrezzature e impianti sportivi, ricreativi, ricettivi, di ristoro, parcheggi e autorimesse entro il limite volumetrico di 2 mc/mq, anche in deroga alla normativa ed alle eventuali simbologie previste dallo strumento urbanistico comunale vigente".È evidente la naturale conseguenza di tale quadro di possibilità: lo strumento pianificatorio viene bypassato e domina la forza della progettualità edilizia che in questo modo si sottrae a verifiche di qualsiasi controllo o compatibilità.

In questo quadro, dunque, l'unico livello esistente di pianificazione sarebbe quello comunale, ma anch'esso presenta caratteri di ambiguità per le sopradescritte numerose forme di deroga consentite. In ogni caso, si tratta comunque di un patrimonio di strumenti in massima parte di tipo tradizionale, spesso obsoleti, con un ricorso ancora elevato al Programma di Fabbricazione. Certamente va sottolineata la caratteristica principale della regione: su un territorio di poco meno di 4.500 kmq insistono 136 comuni, le cui dimensioni – fisiche e demografiche - sono fortemente esigue. Gli unici insediamenti che possono essere considerati urbani sono Campobasso e Termoli e per entrambi vigono piani regolatori della fine degli anni '70.

Il primo Piano Regolatore della città di Campobasso risale al 1954, in sostituzione del Piano di ampliamento del 1928. A seguito dell'istituzione della Regione Molise, si presentò la necessità di procedere alla elaborazione di una Variante Generale al P.R.G. del 1954. Questa variante, ancora vigente, fu approvata solo nel 1972. Risale, poi, al 2000 l'ultimo tentativo di aggiornare il Piano Regolatore di Campobasso con Variante Generale, adottata in quell'anno, ma mai approvata dalla Regione. In questo scenario, l'analisi dei dati demografici degli ultimi censimenti ha evidenziato che la popolazione di Campobasso è rimasta pressoché invariata, mentre i comuni al suo intorno, specialmente quelli della fascia sudorientale che ne fanno un continuum insediativo, hanno avuto un notevole incremento demografico. Le espansioni di questi comuni limitrofi, tutte lungo le principali direttrici di collegamento al capoluogo, vengono progressivamente saturate a cominciare dagli anni del boom edilizio. L'esplosione di tali zone di espansione e le politiche concessive per l'edificazione in zona agricola hanno prodotto un proliferare di aree urbane esterne al centro abitato tali da essere individuate dalla Amministrazione Comunale nel 1985 ai sensi della Legge 47/85, quali zone di Recupero Urbanistico.

Solo quindici anni dopo viene nominato un Commissario ad Acta, l'architetto Lucarino, che nel 1999 con proprie determinazioni approva la variante al P.R.G. per il recupero urbanistico dei nuclei abusivi. Pertanto, tali zone sono tutte ricadenti nelle Zone Agricole del P.R.G. del 1972. In assenza di uno strumento di pianificazione aggiornato alle nuove esigenze, l'Amministrazione comunale, nel 2006, ha avviato il processo per la redazione del "Piano Strategico Territoriale" che coinvolge 21 comuni limitrofi. Tale piano si basa sulla condivisone delle scelte e sulla co-pianificazione territoriale con lo scopo di creare una rete di relazione tra tutti i soggetti coinvolti con l'obiettivo di una nuova struttura di governo del territorio capace di mettere in ordine le diverse iniziative. L'amministrazione evidenzia, così, la necessità di progetti di dettaglio urbanistico finalizzati al superamento delle criticità del piano regolatore vigente e dell'impasse dell'iter di approvazione del nuovo P.R.G. La deliberazione vuole essere una sorta di piano di trasformazione urbana, che ha l'effetto di generare alcune proposte di Variante alla P.R.G. del Comune di Campobasso con l'attivazione della procedura dell'accordo di programma. Nella città, quindi si realizzano alcuni Programmi integrati di intervento, che interessano diverse aree della città con finalità di ricucitura, riqualificazione e recupero del tessuto urbano.

Anche la città di Termoli è governata da uno strumento datato: il primo Piano Regolatore Generale, adottato nel 1971, viene approvato nel 1972. Tre anni dopo viene adottata la Variante Generale, successivamente approvata nel 1977 ed ancora vigente. Le diverse amministrazioni che si sono succedute nel corso degli anni hanno provato a redigere diverse varianti generali al PRG. Nel 1990 fu redatta una variante, una seconda nel 1995 ed infine una ulteriore, adottata una prima volta nel 2003 ed una seconda nel 2005, ma non si è mai giunti alla loro definitiva approvazione. Inoltre, allo stato attuale, diversi comuni hanno in corso la procedura di Valutazione Ambientale Strategica per un nuovo strumento urbanistico: Guglionesi, Gildone, Castropignano, Larino, Macchiagodena, San Giacomo degli Schiavoni e Petacciato per la Provincia di Campobasso e Sant'Angelo del Pesco, Sesto Campano, Agnone e Pescopennataro per la Provincia di Isernia.

Una considerazione generale, quindi, riguarda non solo l'esigenza di un rinnovo degli strumenti comunali ma anche la generale condizione per cui la fase attuativa (come sancito dalla L.R. 18/2012) è direttamente approvabile dalla Giunta Comunale e si concretizza in infinite deroghe legate alle molteplici necessità contingenti.

Verso un nuovo assetto? Non c'è ancora un disegno unitario
La Regione, dunque, non ha mai considerato l'urbanistica come ricerca e progettazione di un disegno di città o quanto meno di linee guida da seguire per dare un senso all'organizzazione degli insediamenti urbani, ma come il mezzo per sostenere, aiutare e favorire l'attività del settore edilizio. Tale attività era inizialmente tesa alla creazione di volumi necessari a ridurre la distanza negli standard di disponibilità di volumi residenziali delle unità edilizie abitative di una società marcatamente post agricola come quella molisana. La ricerca di volumi sempre più consistenti da destinare a residenza non sembra essere venuta meno anche nei successivi periodi di crisi demografica da spopolamento. Di conseguenza, sotto questa spinta, anche i piani urbanistici comunali - perfino i più recenti - sono tesi ad individuare il modo per consentire, a quanti più operatori possibile, di edificare volumi non sempre necessari, con marcato consumo di suolo, non solo sottraendo all'uso agricolo le aree di sedime dei fabbricati ma frammentando sempre più il territorio agricolo già estremamente parcellizzato.

In tal senso la citata legge 30/09 (c.d. Piano casa), che resta uno dei pochi interventi organici capaci di condizionare lo sviluppo dei territori, più volte rimaneggiata per essere più inclusiva nei confronti degli operatori del settore delle costruzioni e degli agricoltori di un territorio agricolo estremamente frammentato, mostra chiaramente che l'intento del legislatore è stato quello di "distribuire" volumi edificabili, per qualunque destinazione d'uso, per tenere viva l'attività del settore delle costruzioni e per sanare la presenza di usi residenziali in manufatti proposti inizialmente come involucri di attività rurali, il più delle volte a scapito degli usi alternativi del territorio come quello realmente agricolo o per l'erogazione di servizi.

La ricucitura del tessuto urbano (che fino a pochi anni addietro era semplicemente agricolo) viene immaginata come scopo intrinseco degli interventi normati nel Piano casa ma di fatto - mentre si fissano regole analitiche per regolamentare le modalità di attribuzione degli aumenti di volume - non vi sono indicazioni su requisiti minimi di qualità e di dotazione di servizi per arrivare realmente al recupero funzionale di tanta edilizia dispersa sul territorio. In realtà anche se la Regione non ha una legge urbanistica, ha legiferato copiosamente su temi che determinano gli usi del territorio e ciò per normare il recupero di volumi "ambigui" come porticati e sottotetti e crearne di nuovi; per regolamentare gli accordi di programma, che consentono di andare in deroga quasi a tutto, godendo perfino di procedure semplificate pur di realizzare opere ritenute necessarie; per favorire il turismo rurale - via di mezzo tra agriturismo e turismo alberghiero - che ha determinato la costruzione di alberghi nel bel mezzo di territori agricoli irrigui; per regolamentare i programmi insediativi, proponibili da qualunque soggetto giuridico (sono esclusi solo i privati singoli, per il resto sono inclusi gli enti, le società e le cooperative) dove la compensazione delle volumetrie e delle aree da dedicare alle dotazioni di opere di urbanizzazione è possibile ed ampiamente praticata.

Allo stato attuale, la volontà politica è protesa alla revisione dell'assetto normativo in materia urbanistica, riconoscendo la necessità di dotarsi di nuovi strumenti d'intervento capaci di indirizzare le politiche territoriali regionali, con l'ottica di pervenire alla normalizzazione delle attività urbane che assicuri la compatibilità con le vocazioni del territorio, includendo le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio, ma che allo stesso tempo sia in grado di garantire il livello occupazionale del settore dell'edilizia. Il cammino è ancora lungo e certamente un disegno organico della disciplina necessita di riflessioni profonde. Il territorio regionale ha una matrice legata alle originarie tradizioni agricole e nonostante tutto mantiene una forte connotazione del paesaggio in un territorio in fondo non fortemente antropizzato ma aggredito dai fenomeni che qui sono stati analizzati e che ne disperdono la matrice identificativa.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Donatella Cialdea e Marcello Vitiello

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi