Consolidato, si comincia dal gruppo amministrazione pubblica e dal perimetro

La normativa nazionale sul consolidamento dei conti tra gli enti locali e i loro organismi partecipati trova corrispondenza in quella comunitaria (direttiva n. 2011/85/Ue del Consiglio dell'8 novembre 2011), secondo cui «gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica…», il bilancio consolidato è inoltre, funzionale al rispetto, in termini di effettività, dei vincoli di finanza pubblica. Queste brevi premesse, da sole, sono sufficienti a evidenziare la valenza del bilancio consolidato, il cui primo adempimento si concretizza nell'individuazione del gruppo amministrazione pubblica e del perimetro di consolidamento.

Nel Gap sono compresi gli enti e gli organismi strumentali, le società controllate e partecipate da un'amministrazione pubblica e fa riferimento a una nozione di controllo di "diritto", di "fatto" e "contrattuale", anche nei casi in cui non è presente un legame di partecipazione, diretta o indiretta e a una nozione di partecipazione. Non rileva la forma giuridica né la differente natura dell'attività svolta dall'ente strumentale o dalla società.

Gli organismi strumentali dell'amministrazione pubblica capogruppo sono articolazioni organizzative della stessa, dotati di una propria autonomia contabile e privi di personalità giuridica. Gli enti strumentali sono intesi come quei soggetti, pubblici o privati, dotati di personalità giuridica e autonomia contabile, i quali si possono trovare in una condizione di controllo o di partecipazione. Si considerano controllati gli enti strumentali nei confronti dei quali la capogruppo esercita una qualsiasi forma di controllo che si estende al di là del concetto di controllo di diritto per concretizzarsi anche in forme di controllo di fatto o contrattuali. É sufficiente l'esercizio di un'influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, per determinarne il controllo, anche in assenza di un legame partecipativo. Sono invece enti strumentali partecipati gli enti pubblici e privati e le aziende nei cui confronti la capogruppo ha una partecipazione in assenza delle condizioni di controllo.

Le società, rientranti nel Gap sono quelle previste dal codice civile al libro V, titolo V, capi V, VI e VII (società di capitali), o i gruppi di queste società, anche queste si distinguono in controllate e partecipate. Sono società controllate quelle nei cui confronti la capogruppo detiene una condizione di controllo di diritto, o un controllo di fatto attraverso l'esercizio dell'influenza dominante esercitata anche tramite clausole contrattuali. Le società partecipate sono costituite dalle società a totale partecipazione pubblica affidatarie dirette di servizi pubblici locali della regione o dell'ente locale indipendentemente dalla quota di partecipazione, inoltre, la definizione di società partecipata è estesa alle società nelle quali la regione o l'ente locale, direttamente o indirettamente, dispone di una quota significativa di voti, esercitabili in assemblea, pari o superiore al 20 per cento, o al 10 per cento se trattasi di società quotata.

Gli enti e le società del gruppo possono non essere oggetto di consolidamento nei casi di irrilevanza o quando si sia nell'impossibilità di reperire le informazioni necessarie al consolidamento, questa ultima ipotesi risulta estremamente limitata e riguarda eventi di natura straordinaria (terremoti, alluvioni e altre calamità naturali). Mentre sono considerati irrilevanti gli enti e le società i cui bilanci presentano una incidenza inferiore al 3 per cento rispetto alla posizione della capogruppo nel totale dell'attivo, nel patrimonio netto e nel totale dei ricavi caratteristici, è sufficiente la sussistenza di uno solo dei predetti parametri ai fini della rilevanza.

La valutazione di irrilevanza deve essere formulata sia con riferimento al singolo ente o società, sia all'insieme degli enti e delle società. A questo fine la sommatoria delle percentuali dei bilanci singolarmente considerati irrilevanti deve presentare, per ciascuno dei parametri sopra indicati, un'incidenza inferiore al 10 per cento rispetto alla posizione della capogruppo. Sono considerate irrilevanti, salvo il caso dell'affidamento diretto, le quote di partecipazione inferiori all'1% del capitale della società partecipata.

Sono, invece considerati sempre rilevanti gli enti e le società totalmente partecipati dalla capogruppo, le società in house e gli enti partecipati titolari di affidamento diretto da parte dei componenti del gruppo, a prescindere dalla quota di partecipazione.

Anche nel caso di partecipazione infinitesimale in una società in house o in un ente affidatario diretto, questi soggetti non solo confluiscono nel Gap, ma rientrano anche nel perimetro del consolidamento, ciò vale anche nel caso in cui l'affidamento diretto non sia stato effettuato direttamente dall'ente locale (Corte dei conti Piemonte, delibera n. 19/2018).