Corte conti, rischio illegittimità della partecipata se mancano controlli formalizzati nello Statuto o nei patti parasociali

Nel caso di società con soci a maggioranza o integralmente pubblici sussiste l'obbligo per gli enti di attuare, e formalizzare, misure e strumenti coordinati di controllo (mediante stipula di apposti patti parasociali e/o modificando clausole statutarie) atti ad esercitare un'influenza dominante sulla società, trattandosi di strumento finalizzato anche a valutare la legittimità della detenzione della partecipazione societaria (articolo 4 del Tusp), potendo quest'ultima, in mancanza, non rivelarsi più strettamente inerente alla missione istituzionale. In questo senso la Sezione Regionale della Corte dei conti per l'Emilia Romagna, con la deliberazione n. 10/2022 invita un Comune a valorizzare pienamente la prevalente, quando non totalitaria, partecipazione pubblica, nonché a estendere, di conseguenza, anche il perimetro delle partecipate indirette da includere nei piani di razionalizzazione, considerato che l'articolo 2, lettera g), del Tusp, nel definire la partecipazione indiretta come «la partecipazione in una società detenuta da un'amministrazione pubblica per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo da parte della medesima amministrazione pubblica», non contiene alcuna esclusione delle fattispecie di controllo congiunto.

I magistrati emiliani richiamano la costante giurisprudenza della Sezione stessa sul tema del controllo pubblico (ex multis, Corte dei conti, Emilia-Romagna, delibere n. 63/2020/PARI e n. 113/2021/PARI) nonché la delibera n. 11/SSRRCO/QMIG/19 delle Sezioni riunite in sede di controllo nella quale si ritiene «sufficiente, ai fini dell'integrazione della fattispecie delle società a controllo pubblico[…] che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dall'art. 2359 del codice civile», come da applicazione letterale del combinato disposto delle lettere b) ed m) dell'articolo 2 del Tusp.

L'unica eccezione a tale presunzione di controllo congiunto si verifica quando «in virtù della presenza di patti parasociali (art. 2314-bis c.c.), di specifiche clausole statutarie o contrattuali (anche aventi fonte, per esempio, nello specifico caso delle società miste, nel contratto di servizio stipulato a seguito di una c.d. "gara a doppio oggetto"), risulti provato che, pur a fronte della detenzione della maggioranza delle quote societarie da parte di uno o più enti pubblici, sussista un'influenza dominante del socio privato o di più soci privati (nel caso, anche unitamente ad alcune delle amministrazioni pubbliche socie)».

L'obbligo per gli enti soci di attuare, e formalizzare, misure e strumenti coordinati di controllo risulta necessario anche al fine di attivare adeguate modalità di controllo congiunto strumentale all'effettiva vigilanza sull'attività espletata dalla società, nonché al rispetto, da parte di quest'ultima, delle norme dettate dal Tusp, che prescrivono l'attribuzione di specifici obiettivi di contenimento dei costi di funzionamento e del personale (articolo 19 del Dlgs 175/2016), con conseguenti profili di responsabilità in caso di omissione.

In merito alla formulazione degli obiettivi sul complesso delle spese di funzionamento ai sensi dell'articolo 19, comma 5 e non solo, la Sezione osserva come la norma di riferimento richieda l'individuazione di obiettivi specifici che, per ogni società tengano conto del settore in cui ciascun soggetto opera. A questo si aggiunge la considerazione che un intervento finalizzato a un'effettiva razionalizzazione dei costi operativi non può prescindere dall'analisi delle caratteristiche organizzative della società e della relativa struttura dei costi anche attraverso la valutazione comparativa con operatori dello stesso settore. Ne consegue che, seppure per determinate voci di costo sembra possibile individuare obiettivi comuni ai diversi organismi partecipati, è necessario che l'ente o gli enti che ne esercitano il controllo individuino obiettivi specifici per ogni società in considerazione della specificità del settore nel quale la stessa opera, non essendo sufficiente la sola individuazione di obiettivi comuni a tutti o a più soggetti partecipati come ad esempio indici parametrici legati alle spese di funzionamento, al costo complessivo del personale e alla somma delle altre spese di funzionamento (diverse dal personale).

Nell'assegnazione degli obiettivi non si può prescindere dall'analisi delle specificità organizzative della società e della relativa struttura dei costi anche attraverso la valutazione comparativa con operatori dello stesso settore con la conseguenza che la determinazione degli stessi deve necessariamente essere correlate alla effettiva attività esercitata dalla società, alle sue dimensioni ed allo stato di attuazione dei servizi erogati con riferimento anche all'efficienza, efficacia ed economicità del suo operare.