Entrate vincolate per cassa, ancora nebbia sulla gestione

La gestione dei vincoli di cassa è una delle attività più attenzionate nella fase di controllo degli enti locali e, pur se costituisce limitazione dell'autonomia di spesa trova la sua ratio nell'esigenza di preservare il continuum gestionale e nella volontà di evitare la distrazione delle risorse dal vincolo precostituito, si svolge ancora con regole incerte e di difficile applicazione. Le entrate vincolate per cassa sono costituite da quelle risorse dell'ente, il cui utilizzo, in termini di cassa, è rappresentato da una specifica destinazione individuata per via normativa, amministrativa o negoziale e tra esse rientrano, a pieno titolo, anche quelle del Pnrr (delibera Corte conti n. 2/Sez. Autonomie/2022).

Per garantire una corretta rendicontazione contabile delle risorse assegnate, gli enti devono rispettare le regole previste dai punti 10.6-7-8 del Principio contabile applicato 4/2, allegato al D. lgs. n. 118/2011, che ha introdotto un procedimento specifico e rigoroso, in grado di consentire un monitoraggio continuo sull'eventuale utilizzo delle risorse vincolate in termini di cassa. Fin qui sembrerebbe scontato affermare che gli enti locali devono solo organizzarsi per far sì che le proprie registrazioni contabili siano perfettamente aderenti al dettato normativo, ma non è così, in quanto la gestione dei vincoli di cassa all'atto della relativa applicazione, presenta ancora incertezze meritevoli di chiarimenti formali:

a) Non è ancora chiaro quali siano le entrate da vincolare nella gestione di cassa in quanto, nonostante la Sezione autonomie della Corte dei conti, con propria delibera n. 31/2015, abbia individuato i criteri per la loro identificazione, le interpretazioni sono ancora confuse. Il concetto di specificità dell'obbligo viene infatti a volte inteso non come una erroneamente al vincolo di competenza che, per sua natura, presenta altre finalità. Non è, infatti sottoposta a vincolo di cassa la gestione di determinate entrate generiche, quali i proventi da codice della strada (art. 142 del codice), dei proventi dei parcheggi (art. 7, D. lgs. n. 285/1992) l'imposta di soggiorno (art. 4, c. 1, D. lgs. n. 23/2011) o gli oneri di urbanizzazione (art. 1, c. 460, legge 232/2016), trattandosi di entrate proprie dell'ente, pur se vincolate di competenza nel loro utilizzo. Il regime vincolistico della gestione di cassa, infatti, è caratterizzato da situazioni eccezionali, che potrebbero compromettere l'effettiva fruizione dei fondi o la loro distrazione ad altri fini, ma tale ipotesi non ricorre in queste casistiche, in quanto le stesse, pur dovendo finanziare spese specifiche con vincoli di competenza, rientrano comunque nel patrimonio dell'ente e concorrono a formare l'unità di bilancio. Senza contare poi le difficoltà operative riscontrate per tenere sotto controllo gli effettivi utilizzi in termini di cassa di entrate che, non solo finanziano diverse tipologie di spese ma, spesso, sono sottoposte anche a svalutazione tramite il Fcde.

b) Introdurre eccessivi vincoli di cassa sembra una scelta anacronistica rispetto ad una gestione svolta nel rispetto del principio della competenza finanziaria potenziata che consente di impegnare ed accertare solo le somme correlate ad obbligazioni esigibili, superando così l'asincronia tra incassi e pagamenti ed anche eccessivamente rigida in un momento in cui la p.a. in Italia deve garantire il rispetto dei tempi di pagamento delle proprie fatture. Non si ritiene quindi sufficiente affermare che la specificità del vincolo attribuito da legge o principi contabili in termini di competenza sia condizione essenziale per considerare vincolate anche di cassa tali entrate, nonostante che si tratti di entrate proprie dell'ente, perché la limitazione dell'uso della liquidità ne snatura la funzione, che è alla base della fluidità dei rapporti negoziali. Anzi, proprio su quest'ultimo versante, l'esigenza di contenere le restrizioni sull'uso della liquidità trova conferma nelle rigorose norme che obbligano al rispetto dei tempi di pagamento delle obbligazioni connesse alle transazioni commerciali;

c) Si tenga, infine, conto che la prassi adottata dai finanziatori di erogare le risorse solo successivamente alla rendicontazione delle spese pagate dall'ente finanziato, ad eccezione di eventuali anticipazioni, fa sì che l'ente debba ormai anticipare le spese in termini di cassa utilizzando i propri fondi liberi o addirittura quella vincolati per altri scopi. Quest'ultimo aspetto potrebbe rappresentare un problema per la gestione dei progetti Pnrr, per i quali l'art. 9, del DL n. 77/2021 prevede una specifica tracciabilità delle operazioni. Per la gestione dei vincoli Pnrr, infatti, non sono state introdotte regole contabili diverse rispetto a quelle applicabili ai contributi nazionali o regionali già previste, se non l'obbligo di gestire i movimenti contabili con voci di entrata e di spesa separati, senza dover gestire un vincolo di cassa per ogni opera. Anche le risorse del Pnrr, infatti, possono essere gestite in un'unica cassa vincolata, al pari delle altre risorse vincolate, che deve essere monitorata costantemente per ogni categoria di entrata, ma che si presta ad essere utilizzata, in termini di cassa, anche per il pagamento di progetti diversi. L'ente locale deve assicurarsi, quindi, già in sede di assunzione di impegno di spesa, ai sensi dell'art. 183, c. del Tuel, di disporre di sufficienti disponibilità di cassa per poter garantire i pagamenti e dovrà quindi anticipare tali fondi utilizzando la propria cassa libera o gli altri eventuali incassi vincolati, previa approvazione della delibera di autorizzazione di cui all'art. 195 del Tuel. Questo aspetto genera complicazioni, in quanto il mandato di pagamento in cassa libera non dovrà riportare l'indicazione di cui all'art. 185, c. 2, lett. i), del Tuel, concernente il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione stabiliti per legge o relativi a trasferimenti o ai prestiti, perché la spesa non è effettuata a valere di incassi vincolati e, conseguentemente, neanche la successiva reversale di incasso del contributo ad esso riferita dovrà riportarli. In questo caso, però, dovrà essere prestata particolare attenzione all'esatta classificazione dei vincoli nei titoli di entrata e di spesa, in quanto gli stessi potrebbero essere prodotti con un flag automatico dei vincoli di cassa, per preesistenti impostazioni dei capitoli a cui si riferiscono.

Nell'ambito della gestione di questi vincoli, quindi, il caos regna sovrano e ci si chiede se sia ancora davvero necessario obbligare gli enti ad effettuare tortuosi giri contabili per garantire la suddivisione dei fondi di cassa e se ciò sia coerente con la necessaria semplificazione delle procedure della Pa.

(*) a cura di Ardel