Il governo del territorio in Valle d'Aosta: verso un modello di sviluppo sostenibile

L'impianto normativo della Regione, con competenza esclusiva in tutela del paesaggio, è composto dalla lr 11/1998 e dal Piano Territoriale Paesistico. Recentemente è stato ulteriormente orientato ai temi dello sviluppo sostenibile e della valutazione ambientale, in attesa della revisione del PTP. La legge regionale 11/1998 "Urbanistica e pianificazione territoriale in Valle d'Aosta" è nata dalla necessità di organizzare e disciplinare in maniera organica la materia urbanistica, in particolare sostituendo la l.r. 3/1960 "Legge regionale urbanistica e per la tutela del paesaggio in Valle d'Aosta" e la l.r. 14/1978 "Norme in materia urbanistica e di pianificazione territoriale", le quali, ad avvenuta approvazione del Piano Territoriale Paesistico (PTP) e di tutti i Piani Regolatori Generali (PRG) comunali, avevano sostanzialmente esaurito la loro finalità. Nel 2018, con la l.r. 5/2018 "Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazioni di leggi regionali", la l.r. 11/1998 è stata modificata per adeguarsi all'evoluzione della normativa nazionale a seguito della legge 124/2015 "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche". In particolare, essa ha delineato degli indirizzi di carattere generale riguardanti i PRG, quali assicurare lo sviluppo sostenibile del territorio attraverso il contenimento del consumo di suolo mediante la conservazione e la riqualificazione degli insediamenti esistenti e la valutazione ambientale delle scelte relative all'assetto del territorio, all'utilizzo delle risorse, all'ambiente e all'assetto socio-economico, per verificare la coerenza, gli effetti e la necessità di tali scelte.

Il principio fondamentale al quale si ispira la legge urbanistica regionale è quello dello sviluppo sostenibile: «Per sviluppo sostenibile si intende lo sviluppo che soddisfa i bisogni delle generazioni presenti, salvaguardando il diritto di tutti a fruire, con pari possibilità, delle risorse del territorio, senza pregiudicare la soddisfazione dei bisogni delle generazioni future, nella consapevolezza della particolare rilevanza ambientale che caratterizza il territorio della Regione»(1). La Regione si impegna, quindi, a tutelare e conservare le proprie caratteristiche territoriali e le specificità, perseguendo uno sviluppo sostenibile cercando di limitare il problema del continuo consumo di suolo e intraprendendo tutte quelle azioni fondamentali per un buon governo del territorio. Infatti, l'art.1 comma 3 "Principi fondamentali" afferma che «la pianificazione territoriale-paesistica, urbanistica, di settore e la programmazione generale e settoriale sono orientate a perseguire uno sviluppo sostenibile gestendo le risorse in modo misurato e compatibile con l'ambiente» attraverso determinati orientamenti che dovranno garantire, tra gli altri, la tutela del paesaggio e dei beni culturali, il pieno recupero del patrimonio edilizio esistente limitando l'edificazione sparsa e la distribuzione equilibrata della popolazione sul territorio.

La l.r 11/1998 si articola in dieci Titoli(2); tra i contenuti che la legge prevede vi sono:
• la disciplina della pianificazione regionale ed in particolare la definizione della natura e degli obiettivi del piano territoriale paesistico (PTP);
• la ridefinizione dei contenuti e degli elaborati del piano regolatore generale comunale urbanistico e paesaggistico (PRG) tenuto conto, in particolare, dell'avvenuta approvazione del PTP;
• il trasferimento ai comuni di tutte le competenze inerenti all'adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici, con l'unica eccezione delle varianti che attengono all'impostazione generale del PRG, qualificate come varianti sostanziali e puntualmente definite dalla legge;
• una generale semplificazione delle procedure di adozione ed approvazione degli strumenti urbanistici (ed in particolare delle varianti sostanziali) e la previsione di apposite conferenze di servizi;
• una semplificazione delle procedure per quanto riguarda gli strumenti attuativi del PRG;
•la previsione di un regolamento edilizio tipo regionale a cui è data facoltà ai comuni di adeguare i propri regolamenti edilizi;
• la previsione di solo due tipi di titoli abilitativi (concessione edilizia e denuncia di inizio dell'attività o di esecuzione di varianti in corso d'opera) per le trasformazioni urbanistiche o edilizie.

Per quanto riguarda la pianificazione regionale, esplicata al Titolo II, le attività sono orientate dal Piano Territoriale Paesistico (PTP), ovvero il piano urbanistico-territoriale avente specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali, approvato, contestualmente alla legge urbanistica regionale, con legge regionale 13/1998. Il piano considera l'intero territorio regionale e persegue gli obiettivi di assicurare uno sviluppo sostenibile, di tutelare e valorizzare il paesaggio, di rendere evidenti e fruibili i valori e di garantire la stabilità ecologica. È un piano costruito con un'impronta fortemente storico-culturale e si è posto come capostipite per quanto riguarda l'enorme lavoro svolto sull'assetto storico del territorio e paesaggistico che è stato letto non solamente nelle sue componenti storiche e ambientali, ma anche in quelle percettive, portando una grande innovazione rispetto al quadro generale della pianificazione paesaggistica italiana di quegli anni, anche grazie alla scala utilizzata che è quella tipica dei piani provinciali.

Il PTP, decorsi i 10 anni dalla data in cui ha assunto efficacia e allo scadere di ogni successivo decennio, dovrebbe essere riconsiderato nei suoi contenuti anche in relazione dello stato di fatto, ma, ad oggi, dopo 23 anni dall'approvazione, si è ancora in attesa di una revisione. La futura revisione dovrà essere direzionata soprattutto dal punto di vista del piano di sviluppo e far diventare il motore di questo sviluppo la conservazione e la valorizzazione del paesaggio, diventando un piano più progettuale. Un versante interessante da valorizzare dovrebbe riguardare la partecipazione e la tutela attiva del territorio, per arginare gli effetti dell'abbandono sui paesaggi (dalla cancellazione di paesaggi tradizionali, all'aggravarsi delle fragilità ambientali, …). L'obiettivo potrebbe essere quello di arrivare ad una progettazione del paesaggio, cercando di valorizzare la tradizione del sistema complessivo dell'allevamento e dell'agricoltura. Un elemento importante che invece deve essere mantenuto è l'integrazione tra piano paesaggistico e piano territoriale, sostenendo l'inscindibilità del paesaggio dal territorio e l'impossibilità di governarli separatamente.

A livello comunale (Titolo III), la legge all'art.1 afferma che «lo strumento generale di pianificazione urbanistica è costituito dal piano regolatore generale comunale urbanistico e paesaggistico (PRG) […] di cui tutti i Comuni sono dotati». L'organizzazione del territorio comunale è definita dal PRG, il quale stabilisce gli usi, le forme e le modalità per il suo corretto utilizzo volto a soddisfare le esigenze delle comunità e degli individui, nella consapevolezza e nel rispetto della storia delle comunità. Il PRG è quindi sia uno strumento di gestione e programmazione del territorio, sia di controllo per garantire la tutela dei beni culturali e paesaggistici sul territorio. Proprio per questo suo importante ruolo, tutti i PRG devono essere adeguati secondo la legge urbanistica e le determinazioni del Piano Territoriale Paesistico (PTP)(3) . All'art. 12 "Contenuti ed elaborati del PRG" sono elencate le funzioni possedute dal piano locale per giungere ad uno sviluppo sostenibile, tenuto conto del PTP e il coordinamento con i PRG dei comuni confinanti.

Emerge chiaramente che, coerentemente con i principi fondamentali che hanno ispirato la legge, la funzione prioritaria della pianificazione urbanistica locale, è l'individuazione delle aree da sottoporre a particolare disciplina d'uso e trasformazione, e di parti del territorio da destinare a nuova edificazione, solo se giustificate in quanto il relativo fabbisogno non può essere soddisfatto attraverso il recupero del patrimonio edilizio esistente, che devono essere innanzitutto compatibili con le esigenze di tutela e salvaguardia. Come anche per il PTP, anche i PRG hanno un'efficacia di 10 anni e allo scadere di ogni decennio devono essere riconsiderati dai Comuni in merito ai contenuti della pianificazione urbanistica generale.

Per l'attuazione del PTP e dei PRG, la normativa prevede piani, programmi e progetti attuativi, i quali sono elencati e descritti al Titolo VI. A livello regionale, per l'attuazione del PTP, oltre agli strumenti urbanistici comunali generali e di dettaglio, ai piani e programmi settoriali e ai programmi di sviluppo turistico, sono utilizzabili i seguenti strumenti:
a) progetti operativi integrati di rilievo regionale (PTIR);
b) progetti operativi integrati di rilievo sub-regionale (PTIL);
c) programmi integrati di interesse regionale (PMIR).

A livello comunale, gli strumenti urbanistici attuativi del PRG sono il piano urbanistico di dettaglio (PUD) e i programmi integrati, intese e concertazioni per la riqualificazione del territorio. Il piano urbanistico di dettaglio può essere formato ad iniziativa di privati, PUD di iniziativa privata, o ad iniziativa e cura del Comune, PUD di iniziativa pubblica. Per quanto riguarda la disciplina dell'attività edilizia, di cui al Titolo VII, ogni comune deve essere dotato di un regolamento edilizio e di una commissione edilizia. In riferimento alla legittimazione dell'attività edilizia, i titoli abilitativi delle trasformazioni urbanistiche o edilizie sono costituiti dal permesso di costruire, dalla segnalazione certificata di inizio attività edilizia (SCIA edilizia) e dalla comunicazione di varianti in corso d'opera.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Giancarlo Cotella, Massimiliano Glarey e Anna Lévêque

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi

Note:
(1) Comma ispirato alla definizione di "sviluppo sostenibile" data dal rapporto Brundtland del 1987: «Lo sviluppo sostenibile è quello sviluppo che consente alla generazione presente di soddisfare i propri bisogni senza compromettere la possibilità delle generazioni future di soddisfare i propri».
(2) Titolo I – Principi; Titolo II – Pianificazione regionale; Titolo III – Pianificazione comunale; Titolo IV – Accordi - intese - opere pubbliche comunali, intercomunali e delle comunità montane per radio telecomunicazioni - impianti di energia eolica; Titolo V – Ambiti inedificabili; Titolo VI – Piani, programmi e progetti attuativi; Titolo VII – Disciplina dell'attività edilizia; Titolo VIII – Vigilanza e sanzioni; Titolo IX – Poteri di deroga e di annullamento; Titolo X – Norme finali.
(3) L'adeguamento del PRG al PTP è una variante sostanziale generale al PRG poiché riconsidera lo strumento urbanistico nella sua interezza e lo modifica organicamente. Le prime varianti generali di piani regolatori comunali furono approvate a partire dal 2007. Ad oggi, i Comuni che hanno approvato la variante generale al PRG sono 64 su 74 Comuni valdostani.