La circolazione dei diritti edificatori strumento utile a ottenere gli obiettivi del Pgt: il caso Milano

Si sente spesso parlare di come alcune grandi città italiane siano troppo urbanizzate, un problema emerso anche durante l'emergenza sanitaria che stiamo attraversando, la quale ha acuito l'interesse per gli spazi verdi che devono sempre più essere tenuti in considerazione nella pianificazione urbanistica.

Per vero, l'esigenza era già sentita da molti anni ed il Comune di Milano, con il nuovo strumento di pianificazione territoriale (il Piano di Governo del Territorio per Milano 2030), ha dato ampio spazio ai concetti di "rigenerazione" e "recupero" al fine di coniugare lo sviluppo della città con il miglioramento delle condizioni ambientali, della qualità della vita e dell'offerta di verde.

In questo quadro assume rilievo la tematica di diritti edificatori, da intendersi come interessi legittimi pretensivi, che sottendono il bene della vita rappresentato dalla volumetria (cd. chance edificatoria) assoggettato al potere autorizzativo della Pubblica Amministrazione.
La vocazione edificatoria (la cubatura, lo ius aedificandi) è un bene (immateriale) nella disponibilità del proprietario del fondo, il quale si distingue dal diritto reale e di conseguenza risulta valutabile patrimonialmente e trasferibile indipendentemente dal diritto dominicale.

In dottrina ed in giurisprudenza era controversa la natura del contratto di cessione di cubatura: se in un primo momento veniva definito come contratto ad effetti reali (diritto di servitù di non edificare – cd. altius non tollendi), successivamente, posta l'impossibilità di edificare per l'acquirente dei diritti in assenza di un provvedimento favorevole della Pubblica Amministrazione e la diffidenza del nostro ordinamento per i diritti reali atipici, lo si è qualificato come contratto ad effetti obbligatori.

La giurisprudenza amministrativa ha introdotto alcuni requisiti per ritenere legittima la "cessione di cubatura", ossia: l'omogeneità dell'area territoriale entro cui si trovano i terreni (cedente e cessionario) e la contiguità tra gli stessi. Questo al fine di non permettere ai privati di intaccare le scelte pianificatorie effettuate dalla Pubblica Amministrazione sulla base dei diversi indici di densità per zone omogenee.

Oltre a quanto sopra, devono essere menzionati anche i requisiti della "identità delle opere di urbanizzazione, realizzate per l'intera zona, poste al servizio del fondo cedente e del fondo beneficiario della cubatura; [e soprattutto] - non alterazione del carico urbanistico della zona e immutata densità territoriale complessiva, a seguito della ridistribuzione della volumetria tra i due fondi" (Consiglio di Stato, sezione II, 22 gennaio 2020 n. 544).
Nello stesso senso, il Consiglio di Stato, con la sentenza 21 novembre 2016, n. 4861, ha evidenziato come "il trasferimento di cubatura, riconosciuto dal legislatore statale come schema negoziale tipico (recependo l'istituto già affermatosi nella prassi dei mercatores immobiliari) - nell'esplicazione della potestà legislativa esclusiva attribuita allo Stato in materia di ordinamento civile -, deve ritenersi generalmente ammesso, salvo che la normativa settoriale urbanistica ovvero gli strumenti di pianificazione territoriale lo vietino per particolari ragioni o lo assoggettino a particolari condizioni".

Si deve aggiungere che, come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, il contratto di trasferimento di cubatura rappresenta una fattispecie a formazione progressiva, il quale si perfeziona con l'approvazione del progetto che prevede l'utilizzazione dei diritti acquistati da parte della Pubblica Amministrazione.

Lo stesso contratto dovrà essere necessariamente trascritto nei Pubblici Registri, come previsto, a partire dalla Legge 106/2011, dall'art. 2643, n. 2 bis, del codice civile.

Venendo all'esperienza milanese, nell'ottica di necessaria pubblicità e conoscenza da parte della Pubblica Amministrazione della circolazione dei diritti edificatori, il Comune di Milano, con delibera del 10 maggio 2013 ha istituito il Registro delle Cessioni dei Diritti Edificatori, in ottemperanza alla previsione di cui all'art. 11, comma 4, della L.R. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 e s.m.i., su cui provvedere alle annotazioni in materia (pena l'inutilizzabilità dei diritti acquistati) ed all'aggiornamento dei dati, da tenersi sia in forma digitale che cartacea.

In questo senso, ampio spazio al trasferimento dei diritti edificatori viene dato nell'art. 7 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del Piano di Governo del Territorio (PGT) vigente, quest'ultimo approvato con delibera di Consiglio comunale n. 34 del 14.10.2019 ed entrato in vigore il 5.02.2020 a seguito della pubblicazione sul BURL Serie Avvisi e Concorsi, n. 6.

In particolare, al punto 6 dell'articolo, si prevede che al contratto di trasferimento dei diritti edificatori dovrà essere allegato il certificato dei diritti edificatori (in originale) rilasciato al venditore dall'Amministrazione Comunale, alla quale la cessione dovrà essere obbligatoriamente comunicata al fine della annotazione nei registri del trasferimento.
Quanto sopra deve essere letto tenendo bene a mente che le figure che contemplano il trasferimento di diritti dei diritti edificatori sono tre: (i) la compensazione; (ii) la perequazione urbanistica e (iii) le premialità edilizie.

Con la compensazione, che viene in considerazione quando il Comune necessita di aree da destinare alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale (cfr. art. 11.3 L.R. 12/2005) si assiste infatti ad accordi tra privati e la Pubblica Amministrazione nei quali l'alienante svuota il proprio fondo della capacità edificatoria (area di decollo – di pertinenza indiretta), cedendola ad un altro soggetto (area di atterraggio – di pertinenza diretta) con un contratto che comporta la cessione gratuita delle predette aree di decollo, sottoposte a vincolo espropriativo, alla Pubblica Amministrazione, previa eventuale bonifica.

Con questa "triangolazione" si determina un vantaggio per ciascuna delle parti in causa: l'acquirente può edificare maggiormente sul proprio fondo, l'alienante percepisce un corrispettivo per la cessione dei diritti edificatori e la Pubblica Amministrazione, gratuitamente, può beneficiare di spazi sui quali realizzare i servizi pubblici inerenti al verde urbano, alle infrastrutture per la mobilità e il trasporto pubblico nonché ai depositi dei trasporti metropolitani.

La perequazione urbanistica, che assomiglia maggiormente alla tradizionale figura della "cessione di cubatura", è prevista generalmente dal PGT per gli ambiti oggetto di Rigenerazione (articolo 7.11 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole). Tale istituto consiste, in particolare, nella possibilità attribuita ai proprietari di aree destinate all'edificabilità privata, costruite o meno e che ricadono nei suddetti ambiti, di svuotarle, in tutto o in parte, di capacità edificatoria (aree di decollo – di pertinenza diretta), che può dunque essere ceduta a favore di una diversa area ricadente, anch'essa, negli ambiti oggetto di Rigenerazione (area di atterraggio – di pertinenza diretta) e a cui la prima dovrà essere asservita volumetricamente.

Esemplificando, infatti, se alle aree comprese negli ambiti del Tessuto Urbano Consolidato (TUC) è attribuito un Indice di edificabilità Territoriale unico pari a 0,35 mq/mq, mediante l'utilizzo dei diritti edificatori (provenienti sia da pertinenze dirette che da pertinenze indirette) è consentito il superamento del predetto indice unico, o dell'esistente se superiore, nel rispetto dell'Indice di edificabilità Territoriale massimo (di 0,70 mq/mq o 1 mq/mq a seconda dei casi).

Alle ipotesi descritte si aggiunge quella recentemente introdotta L.R. Lombardia 26 novembre 2019, n. 18 che, modificando L.R. 12/2005, ha stabilito che, oltre ai "diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione", anche quelli attribuiti per interventi di rigenerazione del patrimonio edilizio esistente che perseguano pure obiettivi di interesse pubblico, "ai sensi del comma 5, sono commerciabili e vengono collocati privilegiando gli ambiti di rigenerazione urbana" (cfr. articolo 11.4, L.R. 12/2005).
In conclusione, si deve affermare come la circolazione dei diritti edificatori possa rappresentare sicuramente, se utilizzata nel rispetto di tutte le regole previste, uno strumento utile ad ottenere gli obiettivi cui il PGT è teso, ossia coniugare – in una città moderna – lo sviluppo con il miglioramento delle condizioni ambientali, della qualità della vita e della disponibilità di spazi pubblici da dedicare al verde e ai servizi.

* Matteo Peverati, Beatrice Ramelli, Luigi Nassivera