Pnrr, la chance delle norme «sostitutive» per il rispetto degli obiettivi

Il Legislatore con l'articolo 12 del Dl 77/2021 e con l'articolo 3 del Dl 13/2023 ha inteso adottare specifiche misure - anche attraverso l'esercizio di poteri sostitutivi con la nomina di commissari ad acta ovvero l'intervento di società a partecipazione pubblica - per il rispetto degli obiettivi intermedi e finali del Pnrr. In dettaglio le misure e le procedure per non perdere un'occasione di sviluppo economico e sociale per il nostro Paese.

In relazione ai progetti Pnrr, è indubbio che in questo momento i Comuni si trovino a operare in un contesto caratterizzato da estrema confusione e da profonde difficoltà operative, oggettive. E nel difficile contesto generale, il rispetto delle scadenze (milestone o traguardi intermedi) previste per l'affidamento della progettazione e dei lavori infrastrutturali porta a scontare inevitabilmente dei ritardi, legati anche a eventuali complessità del coordinamento di più livelli istituzionali coinvolti nei progetti.

Il processo di pianificazione del Pnrr è innovativamente un processo performance based e non può essere considerato un mero intervento di spesa finanziato dall'Unione europea; i diversi progetti sono incentrati su indicatori di performance (milestone) che permettono di misurare l'avanzamento del progetto di investimento sulla base dell'evoluzione temporale delle fasi di natura meramente amministrativa e procedurale.

Al fine di non pregiudicare il successo del Pnrr, è opportuno, a tal fine, che i diversi ministeri coinvolti non affrontino il tema in maniera prettamente "burocratica", considerando gli indicatori (milestone) il proprio unico obiettivo di performance, per il timore di «azioni di responsabilità» nei confronti della dirigenza ministeriale inadempiente, dimenticando invece la performance vera e propria dell'Amministrazione centrale titolare dell'intervento e dell'Amministrazione territoriale attuatrice dell'intervento stesso.

Una eventuale "revoca" del finanziamento da parte ministeriale tout court, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 8 della legge 241/1990, per il mancato rispetto di un termine intermedio - soprattutto in vista della possibilità di garantire il raggiungimento del risultato finale del Progetto finanziato - non appare ammissibile se non dopo aver garantito la procedura che a tal fine è stata prevista dall'articolo 12 del Dl 77/2021, così come modificato dall'articolo 3 del Dl 13/2023.

In dettaglio la norma sui poteri sostitutivi offre una serie di possibilità, tra cui l'invito agli enti interessati di provvedere entro un termine, o addirittura di avvalersi di società pubbliche ovvero di commissariamento.

L'articolo 3 del Dl 13/2023, intitolato "Disposizioni in materia di poteri sostitutivi e di superamento del dissenso" dispone che: «Al fine di assicurare il rispetto del cronoprogramma degli interventi finanziati, in tutto o in parte, con le risorse del PNRR o del Piano Nazionale per gli investimenti complementari al PNRR, Nei casi di mancato rispetto da parte delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano, delle città metropolitane, delle province, dei comuni e degli ambiti territoriali sociali di cui all'art. 8, co. 3, lett.a), L. 328/2000 degli obblighi e impegni finalizzati all'attuazione del PNRR e assunti in qualità di soggetti attuatori, consistenti anche nella mancata adozione di atti e provvedimenti necessari all'avvio dei progetti del Piano, ovvero nel ritardo, nell'inerzia o nella difformità nell'esecuzione dei progetti o degli interventi, il Presidente del Consiglio dei ministri, ove sia messo a rischio il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali del PNRR, su proposta della Cabina di regia o del Ministro competente, assegna al soggetto attuatore interessato un termine per provvedere non superiore a quindici giorni. In caso di perdurante inerzia, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro competente, sentito il soggetto attuatore anche al fine di individuare tutte le cause di detta inerzia, il Consiglio dei ministri individua l'amministrazione, l'ente, l'organo o l'ufficio, ovvero in alternativa nomina uno o più commissari ad acta, ai quali attribuisce, in via sostitutiva, il potere di adottare tutti gli atti o provvedimenti necessari ovvero di provvedere all'esecuzione dei progetti e degli interventi, anche avvalendosi di società di cui all'articolo 2 D. Lgs. 175/2016 o di altre amministrazioni specificamente indicate, assicurando, ove necessario, il coordinamento operativo tra le varie amministrazioni, enti o organi coinvolti».

Come è noto, l'individuazione degli indicatori (milestone) è stata definita ex ante dalle amministrazioni centrali titolari delle misure Pnrr con un approccio di tipo top down «in modo da favorire l'individuazione in tempo utile di criticità e ritardi che potrebbero compromettere il raggiungimento dei traguardi di livello europeo» (così si esprime la Circolare del Mef 11 ottobre 2021).

Alla luce di quanto disciplinato legislativamente e da quanto recentemente dichiarato dal Ministro degli Affari Europei, il Sud, la Coesione e il Pnrr: «ognuno deve contribuire in maniera proattiva al raggiungimento dell'obiettivo comune: realizzare interamente il Piano, ammodernare il Paese e renderlo competitivo. Quindi tutti dobbiamo lavorare, soprattutto tra Istituzioni, privilegiando la prudenza e il confronto preventivo»; un atto di revoca ministeriale di un progetto finanziato dovrebbe, pertanto, essere la fase finale di un iter molto articolato in cui solo in presenza di certezza di non realizzarlo nei tempi finali previsti e in caso di impossibilità di commissariamento ovvero di avvalersi altri soggetti attuatori quali le società a partecipazione pubblica, esso potrebbe essere considerato quale "atto legittimo" e rispettoso della legge.

Il monitoraggio degli indicatori deve rappresentare uno stimolo al miglioramento del processo di attuazione del progetto d'investimento, non una causa di revoca del finanziamento europeo.

Infatti, gli indicatori scandiscono il timing interno che garantisce il raggiungimento dell'obiettivo concordato e ciò che conta è l'obiettivo finale, ossia la conclusione dell'opera rispetto al target europeo.

Laddove i soggetti attuatori siano Comuni, in caso di ritardo rispetto alle milestone il Governo deve ricorrere ai "poteri sostitutivi" come indicati dall'articolo 12 del Dl 77/2021, come modificato sul punto dall'articolo 3 del Dl 13/2023.

In conformità al principio costituzionale di leale collaborazione tra istituzioni, l'adozione di un atto di revoca del finanziamento in modo eccessivamente sbrigativo e senza il rispetto della procedura prevista dall'articolo 12 del decreto legge n. 77 del 2021, come recentemente modificato, in materia di poteri del Governo finalizzati all'attuazione del Pnrr, produrrebbe un danno rilevante all'intera collettività e potrebbe essere censurato in sede giurisdizionale proprio per contrarietà al principio di leale collaborazione che dovrebbe regolare i rapporti tra pubbliche amministrazioni e per evidente violazione di legge.

In questa fase storica è molto importante e determinante che ci sia la collaborazione di tutte le istituzioni, compreso il Governo, come chiave di volta per affrontare la delicata fase attuativa dei progetti finanziati dal Pnrr e attuati dalle autonomie locali nei tempi di spinta inflazionistica e di crisi energetica.

Non si ritiene possibile l'ipotesi di "definanziare" alcuni progetti di investimento basandosi solo sul ritardo rispetto a indicatori intermedi, del tutto generali e non contestualizzati, in una logica attenta solo alle milestone intermedie di progetto e non al traguardo finale.