Silenzio-assenso, il Dl Semplificazioni blocca il dietrofront tardivo della Pa - Lo speciale sul decreto

Con il Decreto Legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge dalla L. 11 settembre 2020, n. 120 - c.d. Decreto Semplificazioni – il legislatore è intervenuto anche sulle norme che regolano il procedimento amministrativo di cui alla legge 241/90, con l'intento di snellire le procedure, incentivare gli strumenti telematici e dare maggiore certezza e stabilità ai provvedimenti, al fine di sostenere il rilancio del Paese post emergenza Covid. In particolare con gli articoli 12 e 13 del Decreto semplificazioni sono state introdotte le novità di maggior rilievo.

Perfezionamento del silenzio-assenso
Una delle modifiche più rilevanti riguarda il perfezionamento del silenzio assenso, in relazione al quale, al fine di assicurare maggiore definitività e stabilità ai provvedimenti della Pa, viene introdotto il nuovo comma 8-bis all'art. 2 della L. 241/90, secondo cui, una volta decorso il termine per provvedere e formatosi il silenzio assenso, gli eventuali provvedimenti e atti postumi della Pa sono inefficaci, fatta salva la possibilità per la Pa di intervenire in autotutela (ove ricorrano i presupposti di cui all'art. 21-nonies).

La nuova disciplina non si applica a tutti i provvedimenti amministrativi, ma solo ad alcuni casi specifici, tra cui: le determinazioni da rendere in seno alla conferenza di servizi; gli assensi, concerti o nulla osta per l'adozione di provvedimenti normativi o amministrativi di competenza di altre amministrazioni anche in materia di tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini; nei procedimenti amministrativi ad istanza di parte, con esclusione di atti e procedimenti riguardanti i settori sensibili; in sede di conferenza di servizi simultanea, rispetto alle amministrazioni che non abbiano preso parte al procedimento, o partecipando non abbiano espresso la propria posizione, oppure abbiano espresso un diniego non motivato o non pertinente; in relazione alla decorrenza del termine per verificare la sussistenza di requisiti e presupposti ed eventualmente vietare la prosecuzione dell'attività e imporre la rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa nei casi di Scia e di Scia edilizia.

L'intento del legislatore è quello di porre rimedio ai casi in cui, successivamente alla formazione del silenzio per effetto del decorso del termine, l'Amministrazione che era rimasta inerte decida di pronunciarsi emanando un provvedimento "tardivo". Tale fattispecie infatti determinava molte incertezze, sia qualora il provvedimento tardivo sia in linea con la determinazione tacita – comportando difficoltà nell'individuazione del provvedimento da impugnare e nel calcolo dei termini per promuovere ricorso – che, a maggior ragione quando la statuizione tardiva sia in contrasto con il provvedimento formatosi con il silenzio.

Con il Decreto Semplificazioni viene data maggior certezza agli effetti del silenzio amministrativo, il quale assume inequivocabilmente carattere provvedimentale, esaurendo così l'esercizio del potere amministrativo ordinario. Con la formazione del silenzio, la Pa perde il potere di pronunciarsi e gli eventuali provvedimenti postumi sono inefficaci.

Il rimedio residuo in capo alla Pa è avviare un procedimento di annullamento del silenzio in autotutela che, tuttavia, non solo deve presupporre l'illegittimità del silenzio formatosi, ma deve essere esercitato entro 18 mesi dalla formazione del silenzio, previa ponderazione dell'interesse del privato che ha fatto affidamento sul silenzio rispetto all'interesse pubblico sottostante l'annullamento.

Obbligo di motivazione
Il Decreto Semplificazioni ha inciso anche sull'art. 10-bis L. 241/90 in relazione alle motivazioni che devono essere poste alla base dei motivi ostativi all'accoglimento di una istanza di parte. Infatti ai sensi del nuovo art. 10-bis, la Pa è sempre tenuta a notificare agli istanti i motivi che impediscono l'accoglimento della domanda, assegnando un termine per presentare le proprie osservazioni e memorie (di cui l'amministrazione deve tenere conto).

Tuttavia viene esteso il termine di conclusione del procedimento, prevedendo che tale termine ricominci a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni da parte del privato o dalla scadenza del termine per avanzarle. Inoltre viene stabilito che nel provvedimento finale la Pa debba motivare l'eventuale mancato accoglimento non solo dell'istanza ma anche delle osservazioni del privato. La nuova formulazione dell'art. 10-bis statuisce poi che qualora il provvedimento finale venga annullato in sede giudiziale e la Pa si debba nuovamente pronunciare sull'istanza del privato, la Pa non può addurre per la prima volta motivi ostativi che emergevano già al momento dell'istruttoria del provvedimento annullato.

Con il nuovo ultimo periodo del comma 2 dell'art. 21-octies della L. 241/90, viene previsto che al provvedimento adottato in violazione dell'art. 10-bis sulla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza del privato, non si applica il secondo periodo del medesimo comma, il quale stabilisce che "il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato". Pertanto il provvedimento adottato in violazione dell'art. 10-bis diventa annullabile a prescindere dall'incidenza che il rispetto della disciplina sul pre-diniego avrebbe potuto avere sul provvedimento finale.

Silenzio- assenso tra Pa
L'art. 17-bis L. 241/90 relativo al silenzio assenso tra amministrazioni o tra amministrazioni e gestori di beni o servizi pubblici, viere ri-rubricato dal Decreto Semplificazioni "Effetti del silenzio e dell'inerzia dei rapporti" e viene modificato prevedendo che il termine di 30 giorni per assensi, consensi o nulla osta sia esteso anche al caso in cui un'amministrazione, diversa da quella competente ad adottare l'atto, debba presentare una proposta di provvedimento (il termine decorre dal momento della richiesta).

Anche in tal caso, il termine può essere sospeso in caso di richiesta di integrazioni da parte della Pa proponente e riprende a decorrere dal momento di ricevimento delle integrazioni. Viene inoltre stabilito che, decorsi i termini senza che la proposta sia stata presentata, l'amministrazione cui spetta l'adozione del provvedimento finale può procedere, trasmettendo in ogni caso lo schema di provvedimento al soggetto che avrebbe dovuto formulare la proposta, per acquisirne l'assenso (espresso o tacito) a norma del medesimo art. 17-bis.

Digitalizzazione
Altra novità di rilievo riguarda gli strumenti telematici, che per effetto del Decreto Semplificazioni dovrebbero diventare la modalità ordinaria di lavoro per la Pa. Infatti, l'art. 3-bis della L. 241/1990, viene emendato al fine di qualificare l'utilizzo di strumenti telematici e informatici, non più come obiettivo, ma quale modalità ordinaria di lavoro e di comunicazione delle Amministrazioni, sia al loro interno così come nei rapporti con altre PA e con i privati. Inoltre, per effetto del Decreto Semplificazioni nell'avviso di avvio del procedimento (art. 8 L. n. 241/1990), deve ora essere contenuta l'indicazione delle modalità con cui, attraverso il punto di accesso telematico ai servizi della Pa, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla L. 241/1990. La Pa è inoltre tenuta a specificare il proprio domicilio digitale, al fine di snellire e agevolare le modalità di partecipazione al procedimento.

Autocertificazioni
Con il Decreto Semplificazioni viene poi inserito il nuovo comma 3-bis all'art. 18 della L. 241/90 in modo da prevedere espressamente e "regolarizzare" la possibilità di ricorrere all'autocertificazione per certificare la sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi richiesti dalla normativa di riferimento per l'erogazione di contributi economici, agevolazioni e per il rilascio di autorizzazioni o nulla osta (salvo quanto previsto dal codice antimafia), possibilità che era stata prevista in via eccezionale per ottenere alcuni benefici economici legati all'emergenza Covid e che in questo modo viene istituzionalizzata.

Riadozione di atti annullati
Il Decreto Semplificazioni introduce anche il nuovo articolo 21-decies della L. 241/90 – rubricato "Riemissione di provvedimenti annullati dal giudice per vizi inerenti ad atti endoprocedimentali" - il quale prevede che, in caso di annullamento di un provvedimento finale in virtù di una sentenza passata in giudicato, derivante da vizi inerenti ad uno o più atti emessi nel corso del procedimento di autorizzazione o di Via, il proponente può richiedere all'amministrazione procedente (e/o all'autorità competente in caso di Via) l'attivazione di un procedimento semplificato finalizzato alla riadozione degli atti annullati. Qualora non si rendano necessarie modifiche al progetto (fermi restando tutti gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni interessate resi nel suddetto procedimento), l'amministrazione che abbia adottato l'atto cassato si esprime provvedendo alle integrazioni necessarie per superare i rilievi indicati dalla sentenza. Entro 15 giorni dalla ricezione dell'istanza del proponente, l'amministrazione procedente trasmette l'istanza all'amministrazione che ha emanato l'atto da riemettere, che vi provvede entro trenta giorni. Ricevuto l'atto, o decorso il termine per l'adozione dell'atto stesso, l'amministrazione riemette, entro i successivi trenta giorni, il provvedimento di autorizzazione o di Via.

Per quanto concerne i tempi di gestione del procedimento, il Decreto Semplificazioni prevede che, entro il 31 dicembre 2020, le amministrazioni e gli enti pubblici statali provvedono a verificare e a rideterminare, in riduzione, i termini di durata dei procedimenti di loro competenza ai sensi art. 2 della L. 241/1990; e che gli enti locali possono gestire in forma associata (in ambito provinciale o metropolitano) l'attuazione delle disposizioni in materia di autocertificazione di cui all'articolo 18 della L. 241/1990.

Conferenze di servizi
Da ultimo si segnala che è stata introdotta una disciplina speciale e temporanea per le conferenze dei servizi che debbano essere indette sino al 31 dicembre 2021, per accelerarne il procedimento. Si prevede infatti la possibilità di ricorrere alla conferenza semplificata in tutti i casi di conferenza dei servizi decisoria, viene introdotto un termine unico perentorio di sessanta giorni per tutte le Amministrazioni per il rilascio delle determinazioni di competenza e, salvo quando le prescrizioni o le modifiche richieste incidano sulla sostanza della decisione oggetto di conferenza oppure gli atti di diniego siano superabili, la Pa procedente dovrebbe svolgere la riunione in modalità sincrona ai sensi dell'art. 14-ter.