Utilizzo dell'avanzo di amministrazione presunto in esercizio provvisorio

L'esercizio provvisorio caratterizza ancora la gestione di numerosi comuni, per i quali il termine di approvazione del bilancio 2020-2022 è stato rinviato al 31 luglio prossimo (articolo 107, comma 2, del Dl 18/2020 «Cura Italia» convertito dalla legge 27/2020); in conseguenza di questo differimento, unito al rinvio al 30 giugno del termine per la approvazione del rendiconto, saranno ancora frequenti i casi in cui gli enti si troveranno nella necessità di dover utilizzare l'avanzo vincolato e/o accantonato, utilizzo che è consentito anche nel corso dell'esercizio provvisorio, e anche prima della approvazione del rendiconto (avanzo presunto), attraverso l'iscrizione di tali risorse come posta a sé stante dell'entrata nel primo esercizio del bilancio di previsione ovvero con provvedimento di variazione al bilancio.

L'utilizzo delle quote accantonate e/o vincolate dell'avanzo presunto è però consentito, sulla base di una relazione documentata del dirigente competente, esclusivamente per garantire la prosecuzione o l'avvio di attività soggette a termini o scadenza, la cui mancata attuazione determinerebbe danno per l'ente (articolo 187, comma 3, del Tuel): la delibera di variazione al bilancio che nell'esercizio provvisorio dispone a applicazione di dette quote rientra nella competenza della giunta (articolo 175, comma 5-bis, lettera a), del Tuel), deve essere corredata dal parere dell'organo di revisione (paragrafo 8.11 del principio contabile applicato n. 4/2) e richiede la previa approvazione da parte della giunta stessa del prospetto del risultato di amministrazione presunto (articolo 187, comma 3-quinquies, del Tuel).

L'obbligo per la giunta, previsto dal comma 3-quater dell'articolo 187 del Tuel, di aggiornare entro il 31 gennaio il prospetto del risultato di amministrazione presunto si riferisce alla ipotesi in cui il bilancio di previsione risulti approvato entro il 31 dicembre, come dovrebbe di norma avvenire: in tal caso infatti la determinazione del risultato (presunto) di amministrazione, quale risulta dal prospetto allegato al bilancio approvato, è stata effettuata prima della chiusura dell'esercizio (a novembre, o al massimo nel mese di dicembre), ed è quindi basata su dati parziali e non definitivi; qualora il bilancio così approvato preveda l'utilizzo di quote vincolate dell'avanzo (ovviamente presunto), la giunta è tenuta a verificare l'importo di dette quote vincolate aggiornando di conseguenza il prospetto allegato al bilancio di previsione, ma utilizzando stavolta i dati contabili risultanti alla chiusura dell'esercizio, al fine di ottenere così un maggior grado di attendibilità nella determinazione delle suddette quote di avanzo.

A tale comma fa riferimento il successivo comma 3-quinquies, che disciplina l'ipotesi di variazioni di bilancio che, in attesa dell'approvazione del consuntivo, applichino al bilancio quote vincolate o accantonate del risultato di amministrazione, e anche in tal caso l'obbligo di approvare il prospetto aggiornato del risultato presunto di amministrazione presuppone la esistenza di un preesistente prospetto (quello appunto allegato al bilancio di previsione): in altri termini, nel caso di applicazione dell'avanzo prima della approvazione del consuntivo, le ricordate disposizioni prevedono l'obbligo di aggiornare il prospetto del risultato di amministrazione presunto in due distinte fattispecie:
a) se il bilancio (approvato entro dicembre dell'anno precedente) impiega quote vincolate dell'avanzo, ed in tal caso la giunta deve provvedere all'aggiornamento del prospetto entro il 31 gennaio (comma 3-quater);
b) se il bilancio, qualunque sia la data di approvazione, non prevede tali quote ma si intenda applicare avanzo, vincolato o accantonato, mediante una delibera di variazione: in tal caso la variazione è effettuata solo dopo l'approvazione del prospetto aggiornato (comma 3-quinquies), per cui l'aggiornamento del prospetto stesso dovrà essere disposto prima di adottare la delibera di variazione.

Nel caso invece dell'esercizio provvisorio, stante la mancanza di un bilancio di previsione approvato, non c'è nessun prospetto da aggiornare (in quanto tale prospetto è un allegato del bilancio, che non risulta ancora approvato), né per di più può trovare applicazione il termine del 31 gennaio che, come ricordato più sopra, si riferisce alla ipotesi in cui il bilancio di previsione risulti essere stato approvato entro il 31 dicembre.

Al fine di verificare la attendibilità della sussistenza dell'avanzo vincolato o accantonato che si intende applicare, qualora si operi in esercizio provvisorio la giunta dovrà quindi provvedere alla approvazione - e non già all'aggiornamento - del prospetto del risultato di amministrazione presunto, utilizzando a tal fine i dati contabili risultanti alla chiusura dell'esercizio, ed a tale approvazione la giunta dovrà provvedere prima di adottare la delibera di applicazione dell'avanzo.

Diverse infine sono le modalità di verifica che la giunta dovrà porre in essere per procedere alla rielaborazione del prospetto del risultato di amministrazione presunto:
a) qualora l'utilizzo dell'avanzo riguardi le quote vincolate del risultato di amministrazione presunto, la Giunta verifica detto importo presunto sulla base di un preconsuntivo relativo alle sole entrate e spese vincolate (articolo 187, comma 3-quinquies) e, solo e il bilancio risulti essere stato approvato entro il precedente mese di dicembre, dovrà farlo entro il termine del 31 gennaio (comma 3-quater);
b) nel caso invece di utilizzo di quote accantonate del risultato di amministrazione presunto, la verifica va effettuata con riferimento a tutte le entrate e le spese dell'esercizio precedente e non solo alle entrate e alle spese vincolate (articolo 187, comma 3-sexies).

Quella sopra riportata rappresenta la normale disciplina «ordinamentale» relativa all'utilizzo dell'avanzo presunto nell'esercizio provvisorio: con le disposizioni emergenziali del Dl 18/2020 (Cura Italia) è stata introdotta una ulteriore possibilità di utilizzo: l'articolo 109 di questo decreto infatti prevede che gli enti locali possono utilizzare, anche se solo limitatamente all'esercizio finanziario 2020, la quota libera dell'avanzo di amministrazione per il finanziamento di spese correnti connesse con l'emergenza determinata dalla diffusione del Covid-19.

Questo utilizzo, che deve essere obbligatoriamente finalizzato al finanziamento di interventi necessari a fronteggiare gli effetti, diretti e indiretti, della crisi epidemiologica in corso, rappresenta una deroga alle modalità di utilizzo della quota libera dell'avanzo di amministrazione previste dall'articolo 187, comma 2, del Tuel, fermo restando che devono comunque essere rispettate le priorità relative alla copertura dei debiti fuori bilancio e alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.

La legge di conversione del decreto «Cura Italia» ha poi previsto che la nuova modalità di utilizzo della quota libera dell'avanzo è consentita anche nel corso dell'esercizio provvisorio, ma in questo caso solo per una percentuale non superiore all'80 per cento del relativo importo, e subordinatamente al rispetto di due specifiche condizioni:
• che la giunta comunale abbia approvato lo schema del rendiconto di gestione 2019;
• che sia stata acquisita la relazione dell'organo di revisione prevista dall'articolo 239, comma 1, lettera d), del Tuel.

Gli effetti concretamente innovativi di tale nuova possibilità sono però da ritenere molto limitati: innanzitutto essa rappresenta una novità molto relativa, dove si consideri che l'articolo 187, comma 2, lettera d), del Tuel già consentiva l'applicazione della quota libera dell'avanzo per il finanziamento di spese correnti a carattere non permanente, e non sussistono dubbi che le spese legate alla gestione dell'emergenza possano qualificarsi come spese non ricorrenti.

Si tenga poi conto che la quota libera dell'avanzo di amministrazione è indicata alla lettera E del prospetto relativo alla composizione dell'avanzo, per cui la suddetta facoltà di utilizzo non può trovare applicazione negli enti che, trovandosi in disavanzo di amministrazione, anche se derivante dal riaccertamento straordinario dei residui, non dispongono affatto di risorse libere.

Infine si ricorda che l'avanzo di amministrazione non vincolato non può essere utilizzato dagli enti che si trovino in una delle seguenti situazioni:
• utilizzo, in termini di cassa, delle entrate vincolate per il finanziamento di spese correnti (articolo 195 del Tuel);
• anticipazione di tesoreria (articolo 222 del Tuel).

Ma anche al di fuori dei casi ricordati, la possibilità di utilizzare l'avanzo libero va a scontrarsi con una difficoltà difficilmente superabile: il ricordato articolo 109 fa salvo l'obbligo della previa salvaguardia degli equilibri di bilancio e quindi, a seguito delle rilevanti minori entrate che a causa della situazione di emergenza tutti gli enti stanno notoriamente rilevando, appare onestamente improbabile che un comune possa attualmente attestare la sussistenza una situazione di equilibrio dei propri conti, situazione che è pur sempre condizione necessaria per poter disporre l'utilizzo dell'avanzo non vincolato.

(*) Ancrel Marche