Permessi in deroga, la delibera comunale deve valutare il rapporto costi-benefici

La delibera del Consiglio comunale che autorizza l'accesso allo strumento del permesso di costruire in deroga deve essere puntuale, ben motivata e rendere con evidente precisione quali sono le ragioni che permettono di superare le disposizioni del Piano regolatore.
La motivazione della delibera, secondo la recente sentenza del Tar Campania (27 settembre 2022, n. 5944), deve poi essere comparativa, ossia valutare il rapporto tra costi e benefici per la collettività che sussiste nella sostituzione dell'assetto ordinario del piano con un progetto presentato da un privato.

Il permesso di costruire in deroga
Il permesso di costruire in deroga è un istituto di carattere eccezionale, in cui il Comune consente un intervento edilizio che, sebbene non conforme alla pianificazione comunale, risponda ad interessi pubblici che giustificano, appunto, la deroga agli strumenti urbanistici applicabili.

L'istituto è normato a livello nazionale dall'art. 14 del Dpr n. 380/2001 che dispone che «Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale (…)».

La norma non identifica con precisione quali sono, nello specifico, gli interventi che possono accedere a questo strumento eccezionale, limitandosi ad indicare che ad esso accedono gli edifici e gli impianti pubblici o quelli che rivestono interesse pubblico. Di recente, con la legge 120/2020, nel novero degli interventi autorizzabili in deroga sono stati inclusi anche gli interventi di ristrutturazione edilizia se rispondenti alle finalità «di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell'insediamento (…)». Insomma, un insieme molto vasto di possibilità poco definite. Cosa significa "interesse pubblico" e quando una ristrutturazione edilizia risponde a contenimento di suolo (visto che ordinariamente la ristrutturazione, agendo sull'esistente, evita - o dovrebbe farlo – di consumare nuovo suolo)? A fronte di una impostazione normativa molto sintetica, assume un ruolo centrale la delibera del consiglio comunale, che deve valutare il caso concreto per affermare se esso esprima o meno un interesse pubblico tale da superare le prescrizioni della pianificazione ordinaria.

Il Tar Campania con la sentenza n. 5944/2022 ha anche chiarito che la delibera deve possedere una portata motivazionale ben definita ed essere supportata, ove possibile, da studi tecnici ed anche economici che dimostrino le ragioni che giustificano la deroga.

Il caso specifico
Il caso esaminato dal giudice campano riguardava la richiesta di permesso in deroga per costruire un parcheggio a raso invece che un parcheggio interrato ad uno o più piani con copertura a verde pubblico attrezzato, come avrebbe previsto il piano regolatore locale. L'intervento veniva assentito dal Comune con una delibera che elencava le ragioni che giustificavano la deroga ossia:

1) la fruibilità collettiva;
2) la garanzia di aree di sosta riservate ai residenti prevedendo per questi tariffe agevolate
3) la decongestione della mobilità urbana su gomma
4) l'attivazione di investimenti privati dando impulso all'economia delle attività commerciali esistenti nell'ambito circostante

Una lunga lista di motivi che tuttavia non sono stati considerati sufficienti dal giudice campano. Il giudice, infatti, è entrato nel merito della scelta del Consiglio sostenendo che la delibera consiliare non ha adeguatamente motivato in ordine alla tutela del pubblico interesse in quanto:

a)la decisione del Comune non era sostenuta da studi o relazioni (ad esempio, con specifico riferimento all'idoneità di un parcheggio di modeste dimensioni a favorire "lo sviluppo commerciale dell'area");

b)l a decisione appariva incongrua in quanto sosteneva che il parcheggio a raso sarebbe stato fruibile dalla collettività e avrebbe decongestionato il traffico senza considerare che tale caratteristica, tipica di ogni area a parcheggio, sarebbe stata maggiormente soddisfatta con la costruzione di parcheggi multipiano, che ovviamente generano un numero maggiore di posti auto.

Il Tar ha, quindi, annullato la delibera sostenendo che non rispettava i requisiti minimi, motivazionali e sostanziali, di legittimità.

Le caratteristiche della delibera comunale
La pronuncia del Tar Campania funge da spunto per individuare le caratteristiche principali delle delibere previste dall'articolo 14 del Dpr 380/2001 per come enucleate dalla giurisprudenza. In primo luogo, trattandosi di delibera che permette un regime extra ordinem, ossia eccezionale che si discosta dallo strumento di pianificazione ordinario, è di evidente competenza del Consiglio comunale (Cons. Stato, IV, 24 ottobre 2019, n.7228).La delibera costituisce, inoltre, una preventiva autorizzazione pianificatoria rispetto al permesso edilizio e, come tutte le scelte pianificatorie, anche quelle che comportano la deroga agli strumenti vigenti sono caratterizzate da discrezionalità (cfr. Cons. Stato, 23 aprile 2020, n. 2585; Sez. VI, 3 agosto 2020, n. 4898).

Come ha chiarito il Consiglio di Stato si tratta di una discrezionalità tecnica di cui l'Amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall'evidente travisamento dei fatti (Consiglio di Stato sez. IV, 28/01/2022, n.616).La "illogicità" o il "travisamento dei fatti", ossia gli elementi che possono inficiare la legittimità della delibera, si ravvisano quanto la delibera contiene valutazioni astratte e generiche circa gli effetti benefici per la collettività che potenzialmente derivano dalla deroga, e non contiene argomentazioni che evidenzino la ponderazione e contemperamento degli interessi, calibrata sulle specificità del caso (Cons. Stato n. 2761 del 05.06.2015, Tar Campania, n. 2251/17).

La motivazione della delibera, quindi, assume un ruolo centrale per valutare la legittimità della scelta e deve:-deve essere motivata non in assoluto ma comparativamente con la precedente disciplina, in modo che emerga l'interesse pubblico con riferimento non all'intervento in astratto ma alla sostituzione del precedente progetto edilizio con il nuovo;-deve comparare l'interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica vigente e quello del privato ad attuare l'interesse costruttivo. Solo se quest'ultimo esprime una valenza importante per la collettività e questa valenza viene considerata superiore rispetto all'interesse al rispetto del piano regolatore, il permesso di costruire in deroga potrà essere rilasciato.