Il canone unico patrimoniale per le occupazioni dei servizi di rete

La disciplina sulle occupazioni di suolo e sottosuolo realizzate dalle aziende fornitrici di pubblici servizi si è arricchita di un nuovo capitolo. Il legislatore in sede di conversione del decreto legge 146/2021 ha voluto introdurre una norma di interpretazione autentica circa la modalità di applicazione del canone unico laddove sia prevista una separazione tra i soggetti titolari delle infrastrutture e i soggetti titolari del contratto di vendita del bene distribuito alla clientela finale.
Il comma 831 della legge 160/2019 è stato il primo della nuova disciplina ad aver avuto un intervento emendativo e successivamente altre modifiche nel tentativo di definire compiutamente e definitivamente le diverse casistiche che rientrano nel complesso mondo dell'erogazione dei servizi di pubblica utilità. Vediamo quindi, alla luce della normativa aggiornata, come devono essere considerate le diverse occupazioni di suolo e sottosuolo realizzate dalle aziende appartenenti a diversi settori.

Ambito applicativo del comma 831 della leegge 160/2019
Innanzi tutto è necessario fare luce su cosa possa ritenersi attratto dal presupposto di cui al comma 831. Rientrano certamente tutte le occupazioni permanenti realizzate con cavi e condutture oltre a quelle effettuate con impianti direttamente funzionali all'erogazione dei servizi di rete. In generale occorre sempre verificare la presenza di due requisiti necessari per consentire l'applicazione del regime tariffario forfetario calcolato a utenza. Un primo criterio, che definiamo soggettivo, è legato alla effettiva titolarità da parte dell'occupante di un servizio pubblico; un secondo elemento, che definiamo oggettivo, è legato all'occupazione finalizzata all'esercizio del servizio pubblico. In questi termini, un'azienda si può considerare fornitore di pubblico servizio quando svolge una attività che può essere oggetto di scambio, la cui natura è intangibile e la cui produzione può essere legata o meno a un bene materiale. Il servizio richiede la partecipazione attiva del cliente ed è caratterizzato dall'immaterialità e dalla contestualità della prestazione. Il momento dell'erogazione del servizio coincide quindi con quello della sua fruizione, pertanto si crea nel momento stesso in cui viene erogato e quindi fruito dal cliente; infine non può essere immagazzinato né conservato per un consumo successivo. Solo quando si riscontrano queste caratteristiche sarà possibile accordare il pagamento del suolo con la tariffa forfetaria.

La soggettività passiva in via mediata
Una delle novità più rilevanti nella disciplina del canone unico è stata senza dubbio l'introduzione della soggettività passiva per via mediata delle aziende che erogano pubblici servizi utilizzando le infrastrutture di altri soggetti.
Nella versione originale del comma 831 il legislatore disponeva che le società titolari di concessioni per le occupazioni di cavi e condutture del sottosuolo per l'erogazione dei pubblici servizi, dovessero versare in base al numero delle proprie utenze, sommandole a quelle delle aziende che usufruivano delle stesse infrastrutture. Avrebbero poi esercitato un legittimo diritto di rivalsa sulle stesse. Con la modifica introdotta con la legge finanziari 2021, si è venuto a creare una vera unicità, ovvero un'ipotesi di presupposto del canone che si realizza senza una diretta occupazione. È stato modificato il criterio applicativo, introducendo, al posto del diritto di rivalsa, la cosiddetta soggettività passiva in via mediata. Il Legislatore nel farlo si è chiaramente ispirato a quanto sostenne oltre 12 anni fa il ministero dell'Economia e delle Finanze nella sua circolare del 20 gennaio 2009. In quella nota si chiariva come ciascuna società che fruiva a qualunque titolo delle infrastrutture, dovesse corrispondere direttamente al competente ente locale gli importi dovuti calcolati in base al numero delle proprie utenze. Questo perché, ha scritto il Ministero, «effettuano anch'essi un'occupazione di suolo pubblico, seppure in via mediata, attraverso l'utilizzazione dei cavi e delle condutture di altri soggetti». Esattamente quanto ora disposto dal comma 831. Fu proprio il Mef a chiarire, nella sua circolare, come l'evoluzione tecnologica raggiunta nel settore dei servizi di pubblica utilità permettesse un utilizzo delle condutture contemporaneamente da parte di diverse società.
Questa linea così innovativa è stata come detto recepita nel comma 831, ponendo finalmente rimedio agli effetti della liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni, che in passato portò invece a una forte contrazione di gettito causata dalla fuoriuscita di clienti dal gestore nazionale titolare delle concessioni di suolo pubblico.

Criterio di calcolo quando vi è separazione delle attività
Filo conduttore e fonte principale di ispirazione delle diverse modifiche apportate al comma 831, è stata senza dubbio la circolare n. 1 del Mef del 20 gennaio 2009 che anticipò di diversi anni il tema della corretta applicazione dell'entrata prevista per le occupazioni di suolo pubblico per le aziende appartenenti a diversi settori dei servizi pubblici. La circolare andò a esaminare anche i casi in cui vi era una netta separazione tra soggetti titolari delle condutture e soggetti che svolgevano le attività di vendita per il tramite delle infrastrutture stesse. Ecco che il Ministero per questi settori previde già all'epoca che il pagamento avvenisse a cura della società titolare della rete di distribuzione, tenendo conto del numero delle utenze attivate dalle società che svolgeva la vendita.
Concetto che inizialmente non fu acquisito dal legislatore, ma che ha trovato invece riconoscimento oggi con la legge 215/2021, di conversione del Dl 146/2021. La modifica appena introdotta, avendo le caratteristiche di interpretazione autentica, avrà efficacia retroattiva permettendo continuità con l'interpretazione ministeriale e consentendo quindi per i settori in cui è prevista una separazione delle attività, che il canone sia dovuto esclusivamente dal soggetto titolare dell'atto di concessione delle infrastrutture. Di fatto viene escluso per il settore del gas e dell'energia elettrica il concetto di soggettività passiva in via mediata, arditamente introdotto con la disciplina del canone unico.

Attività strumentali alla fornitura di pubblici servizi
Con la legge 215/2021 viene inoltre stabilito che alle occupazioni effettuate dalle imprese che svolgono attività strumentali alla fornitura dei servizi di pubblica utilità debba essere applicato il canone di cui al comma 831, tuttavia non commisurato né alle utenze del servizio né ai metri quadrati occupati, ma applicato in misura di 800 euro annuali. Questa importante precisazione risolve l'interpretazione normativa per quelle aziende che hanno infrastrutture utili ad altri soggetti per la fornitura del servizio, ma che, al contrario di questi ultimi, non hanno alcun rapporto diretto con l'utente. Tra le società esercenti attività strumentali all'erogazione di servizi pubblici rientrano anche le aziende che, pur ponendo in essere occupazioni con cavi e condutture, tuttavia non raggiungono con queste strutture i singoli utenti, in quanto trasportano i beni e i servizi da erogare solo per un tratto limitato, al termine del quale subentra un altro vettore di diversa natura, come, ad esempio, l'etere. Tali aziende come detto devono perciò corrispondere l'importo minimo di 800,00 euro.

Settore delle telecomunicazioni
Il criterio di calcolo basato sulla soggettività passiva in via mediata trova piena applicazione con il settore delle telecomunicazioni. Settore avanzato tecnologicamente che ha visto in questi anni la presenza sul mercato di diverse compagnie che erogano servizi internet e voce sfruttando le moderne fibre ottiche.
Ecco quindi che gli enti locali sono chiamati, tra mille difficoltà, a riscuotere quanto loro spettante dalle diverse compagnie telefoniche che pare tuttavia non abbiano ancora metabolizzato questa loro nuova veste di contribuenti del canone unico

Settore del gas e dell'energia elettrica
Rappresentano i settori in cui si assiste alla separazione, attuata in via legislativa, tra soggetti titolari delle infrastrutture e soggetti titolari del contratto di somministrazione del bene distribuito per il tramite delle infrastrutture stesse. In particolare, con il Dlgs 164/2000, concernente le disposizioni di «attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale , a norma dell'articolo 41 della legge 144/1999», il cui articolo 21 ha imposto la separazione dell'attività di distribuzione del gas da quella di vendita; mentre con il Dl 73/2007, convertito dalla legge 125/2007, sono state disposte «misure urgenti per l'attuazione di disposizioni comunitarie in materia di liberalizzazione dei mercati dell'energia», il cui articolo 1 ha imposto la separazione dell'attività di distribuzione dell'energia elettrica da quella di vendita della stessa. Per questi due settori, gas ed energia, trova quindi applicazione la norma di interpretazione autentica recentemente adottata.

Settore idrico e della rete fognaria
Il servizio idrico integrato ha visto diverse novità introdotte dal codice dell'ambiente al Dlgs 152/2006 e dalle ultime disposizioni legislative che hanno interessato il settore. Quanto alla natura del servizio idrico integrato, esso va sicuramente annoverato tra i servizi pubblici e le sue reti rientrano certamente tra le ipotesi previste dal comma 831 con pagamento del canone basato sulle utenze attive per i due distinti servizi, idrico e di rete fognaria. Questo comporta che anche le società a totale partecipazione pubblica per l'erogazione e la depurazione delle acque, che gestiscono l'intero ciclo idrico, siano soggette al pagamento del Canone Unico, così come disposto dallo stesso comma 831 quando prevede che è soggetto passivo chiunque effettui la fornitura di servizi di pubblica utilità, quali la distribuzione ed erogazione di energia elettrica, gas, acqua, calore, di servizi di telecomunicazione, radiotelevisivi e altri servizi a rete.

Antenne e ripetitori
Con la conversione del decreto legge 77/2021 è stata introdotta, a fine luglio, una importante novità nella disciplina del canone unico. Si tratta del comma 831-bis con il quale si è chiuso il cerchio sulla disciplina delle occupazioni realizzate dalle aziende che erogano i servizi di pubblica utilità. La nuova norma impone l'applicazione della tariffa forfettaria per tutte le occupazioni realizzate da infrastrutture di comunicazione elettronica che non sono già attratte dalla previsione contenuta nel comma 831 della legge 160/2019. Come noto, questo comma regola solo le occupazioni di sottosuolo realizzate con cavi e conduttore, demandando ai singoli regolamenti comunali la disciplina e l'impianto tariffario per le antenne della telefonia mobile, i ripetitori e le stazioni radio base.
La novità normativa avrà, a partire dal 1° gennaio 2022, un effetto dirompente rispetto a quanto accaduto finora. Gli enti locali che abitualmente riscuotevano, per queste tipologie di occupazioni, cifre importanti utili a rimpolpare i propri bilanci, si ritroveranno improvvisamente in forte difficoltà, vedendo azzerata la loro potestà e autonomia impositiva riconosciuta in materia di proprie entrate. Tuttavia, la norma è stata voluta dal legislatore per garantire la tutela della concorrenza nel mercato dei servizi di pubblica utilità e protesa prioritariamente alla sfida sulla digitalizzazione, che vede le economie dei Paesi più evoluti confrontarsi nel mondo delle telecomunicazioni.

Occupazioni temporanee con scavi per la manutenzione e la posa delle reti
A completamento dell'analisi, si richiamano le occupazioni temporanee realizzate dai soggetti che pongono in essere le occupazioni con cavi e condutture. Queste non rientrano nell'ipotesi del comma 831, espressamente previsto dal legislatore solo per le occupazioni permanenti effettuate nel territorio comunale. I cantieri stradali messi in opera per la posa e la manutenzione delle reti dovranno quindi pagare il Canone Unico in base alla metratura sottratta all'uso pubblico e in base ai giorni di effettiva occupazione. La tariffa sarà quella temporanea prevista dal Comune e solitamente già applicata per i cantieri edili. La particolarità di queste occupazioni è rappresentata dal fatto che hanno uno sviluppo progressivo, questo comporta un avanzamento giornaliero del cantiere che dovrà essere tenuto in considerazione nella liquidazione del canone. Il dovuto quindi verrà calcolato considerando la superficie progressivamente occupata giornalmente con applicazione della tariffa giornaliera definita con il relativo coefficiente moltiplicatore nella misura deliberata dalla giunta comunale. Rientreranno nel conteggio del canone anche le superfici occupate per i mezzi d'appoggio, necessari per effettuare gli scavi e rimuovere i materiali estratti.

Verifiche e controlli
Il legislatore, con l'introduzione del canone unico, ha espressamente previsto, per le società che erogano pubblici servizi, la dichiarazione e il pagamento del canone in base al numero complessivo delle utenze risultante al 31 dicembre dell'anno precedente, da effettuarsi entro il 30 aprile di ciascun anno in unica soluzione attraverso la piattaforma PagoPA.
Questo meccanismo di autodichiarazione e autoliquidazione del dovuto crea un evidente problema di verifica e controllo sulle dichiarazioni effettuate dai soggetti passivi individuati dalla norma in base ai commi 831 e 831-bis, con i rispettivi criteri di calcolo in base al settore di appartenenza. Fenomeno accentuato specialmente per quelle compagnie che utilizzano le infrastrutture di comunicazione in via mediata per le quali non sono disponibili informazioni di alcun genere. Non sono stati previsti strumenti utili agli uffici entrate dei Comuni, delle Province e delle Città Metropolitane, per l'individuazione dei soggetti economici interessati e il relativo controllo sul numero di utenze servite da ciascun operatore, nell'ambito del territorio di competenza. Elementi di conoscenza fondamentali per poter attivare qualsiasi azione di recupero dei canoni dovuti. Per il settore delle telecomunicazioni sarebbe opportuno attivare una collaborazione con l'agenzia nazionale AGCOM, che potrebbe ad esempio condividere con gli enti locali le informazioni su tutte le reti di accesso a internet di proprietà sia pubblica sia privata esistenti nel territorio nazionale, il cui sistema di mappatura è stato realizzato in ottemperanza all'articolo 6, comma 5-bis, del decreto legge 2013/145, "Destinazione Italia" e convertito con modifiche dalla legge 2014/9. Questa banca dati contiene sicuramente informazioni fondamentali per gli enti locali interessati a conoscere l'utilizzo delle reti di comunicazione presenti nel proprio territorio. Anche Arera potrebbe essere un interlocutore utile per i settori di competenza. Da parte dell'Autorità si potrebbero ottenere altri elementi fondamentali assicurarsi le corrette entrate volute dal legislatore nell'ambito della nuova disciplina.
Disciplina che oggi sta assumendo una fisionomia sempre più completa, con criteri precisi, che tuttavia risulta ancora totalmente carente nel prevedere sistemi di incrocio delle banche dati e di verifica da parte dei soggetti attivi dell'entrata. È auspicabile in questo senso un intervento del Governo per sanare questa lacuna che a oggi appare insormontabile senza un intervento legislativo.

(*) Docente Anutel

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