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Quale futuro per il servizio delle pubbliche affissioni? Gli effetti del comma 836, articolo 1, legge 160/2019

di Alessandro Merciari (*) - Rubrica a cura di Anutel

Le pubbliche affissioni rappresentano da svariati decenni un servizio presente in quasi tutti i Comuni d'Italia. L'affissione di manifesti è stata il primo canale di comunicazione diretto alla massa, uno strumento di grande impatto visivo che ha colorato i muri delle nostre città attraverso tre secoli. Chi per primo capì il valore del manifesto fu Jules Chéret, pubblicitario e pittore, che a metà dell'800 comprese al volo l'importanza dell'immagine rispetto al testo e come da qui derivasse la necessità di attirare l'attenzione del pubblico con immagini che fossero quasi magnetiche. Dalla sua intuizione vennero realizzati i primi manifesti in stile pittorico, in Francia Henry de Toulouse-Lautrec, a fine ottocento, creò il manifesto per il Moulin Rouge di Parigi, mentre in Italia si pubblicizzavano le opere liriche, e negli Stati Uniti, ai primi del 900, venivano pubblicizzate le campagne d'arruolamento militare, rappresentando sui manifesti il famoso zio Sam. Ma è con lo sviluppo industriale e con l'avvento del consumismo che vengono pubblicizzati prodotti commerciali e il servizio inizia ad acquisire una sua identità. L'affissione di manifesti è probabilmente il mezzo propagandistico più antico nonché uno degli strumenti di persuasione più efficaci ancora oggi. Ogni qualvolta occorresse comunicare un'informazione importante si stampavano manifesti per fare informazione di ogni genere, dalla politica alla religione alla pubblicità.

Evoluzione normativa
Il manifesto è da sempre stato un supporto cartaceo, stampato in serie, il cui utilizzo avveniva tramite la sua collocazione su appositi impianti dedicati. Con l'espansione del suo uso, si rese necessaria una regolamentazione che non attenesse tanto al contenuto del manifesto, quanto, piuttosto, al vero e proprio esercizio delle pubbliche affissioni, intese come le modalità di esposizione in quei luoghi che l'autorità locale destinava al suo esercizio.
La prima disciplina delle pubbliche affissioni è stata così introdotta con il decreto Legislativo 1417/1947. Nel decreto si definivano le pubbliche affissioni come l'esposizione di manifesti, avvisi e altri mezzi pubblicitari stampati, litografati o manoscritti, in modo da essere totalmente e continuamente visibili dalle vie e dalle piazze pubbliche. Successivamente, con la legge 641/1961, viene riproposta una nuova definizione più ampia che inquadra l'esposizione di manifesti in modo da essere assoggettata al pagamento di un diritto quando totalmente visibile dalle vie o dalle piazze pubbliche.
Con l'evoluzione della normativa sugli enti locali, anche la disciplina delle affissioni è stata aggiornata. Il Dpr 639/1972 prima e il Dlgs 507/1993 poi, hanno regolato il moderno servizio dedicato all'esposizione di manifesti per mezzo del cosiddetto diritto sulle pubbliche affissioni, basato comunque sulla precedente disciplina del 1961.
Con la legge 160/2019 infine vengono abrogate le normative precedenti e le affissioni vengono assorbite dal cosiddetto Cup, il canone patrimoniale che i Comuni, le province e le Città Metropolitane istituiscono in sostituzione dei precedenti prelievi sulla pubblicità e sul suolo pubblico. La stessa norma prevede al comma 836 quella che possiamo definire una chiave di volta di questo servizio che vede inesorabilmente il suo destino segnarsi per lasciar spazio a forme di comunicazione più tecnologiche e in linea con i tempi. Pubblicazioni sui siti internet andranno a sostituire la comunicazione pubblicitaria cartacea che diventerà prima o poi solo materiale da museo.

Situazione attuale
Dal 1° dicembre è finito l'obbligo da parte dei Comuni di mantenere attivo il servizio delle pubbliche affissioni. È una delle tante novità introdotte dal legislatore nella legge 160/2019, che, come detto, al comma 836, ha voluto segnare un vero e proprio passaggio epocale per la gestione delle affissioni di manifesti a cura dei nostri Comuni. Le amministrazioni locali potranno interrompere l'espletamento di quel servizio che per decenni ha visto una clientela variegata rivolgersi agli uffici affissioni per pubblicizzare qualsiasi cosa, da eventi privati, a manifestazioni pubbliche, feste religiose, spettacoli viaggianti, concerti, sagre e comizi, ma anche annunci funebri e promozioni commerciali sia di attività locali che di campagne d'interesse nazionale.

L'abolizione del servizio
La norma prevede, per i Comuni che scelgono di rinunciare al servizio, di sostituire l'affissione di manifesti contenenti comunicazioni istituzionali, con la loro pubblicazione nei siti internet istituzionali. Il Legislatore ha voluto anche prevedere che i Comuni dovranno comunque garantire l'affissione da parte degli interessati di manifesti contenenti comunicazioni aventi finalità sociali, comunque prive di rilevanza economica, mettendo a disposizione un congruo numero di impianti a questo fine destinati. Come organizzare questo servizio sostitutivo? La modalità più semplice ed efficace potrebbe essere quella di individuare delle postazioni, plance e stendardi, numerarle e destinarle ad accogliere un determinato numero di manifesti. L'utilizzo dello spazio potrà avvenire con un'auto gestione degli interessati che dovranno affiggere negli spazi liberi oppure occupati da manifesti scaduti relativi a eventi già trascorsi. In alternativa la gestione potrà avvenire da parte del Comune, probabilmente dallo stesso ex ufficio affissioni, che raccoglierà le prenotazioni e assegnerà gli spazi numerati secondo il calendario. Rispetto a prima verrà così a mancare solo il servizio di attacchinaggio. Ma chi provvederà alla manutenzione di questi spazi? Chi si preoccuperà della de-affissione dei manifesti scaduti? È evidente che gli spazi devono essere mantenuti in ordine e puliti, l'utilizzo di colla e carta produce strati di materiale sporco dando una pessima immagine all'ambiente urbano. Ecco che rinunciare al servizio deve comunque comportare una serie di impegni e valutazioni da parte dell'amministrazione comunale anche in termini pratici di decoro urbano. All'attuazione della scelta di abbandonare il servizio, sarà necessario predisporre una apposita deliberazione e una chiara regolamentazione che disciplini le attività alternative al servizio.
Ma quanti Comuni sono effettivamente pronti a rinunciare a offrire il servizio? Nel nostro Paese, gli uffici affissioni sono ancora molto attivi e soddisfano quotidiane richieste di associazioni, partiti, comitati, enti pubblici e soggetti privati. Basta girare per le nostre città e nei centri dei paesi per capire quanto sia ancora utilizzato e sentito questo servizio. Per questo è facile prevedere che saranno davvero poche le amministrazioni che vi rinunceranno, per lo meno in questa fase iniziale. Più facile invece prevedere un graduale ridimensionamento, con l'eliminazione di plance e impianti obsoleti, lasciandone solo alcuni in zone di maggior visibilità e utilizzando materiali più consoni al moderno arredo urbano.
Nelle valutazioni da fare, prima di abbandonare il servizio, vi è anche quella legata alle richieste di esposizioni di manifesti a contenuto commerciale. Questo settore di esposizioni, è ancora attivo nel nostro paese e vede richieste di campagne pubblicitarie sia per iniziative locali, come le promozioni di supermercati e negozi storici delle città, che per pubblicità di prodotti nazionali con il lancio di nuovi prodotti di largo consumo presenti su tutto il territorio italiano. In una improvvisa assenza di una offerta di spazi pubblici, i richiedenti il servizio dovranno rivolgersi nella migliore delle ipotesi a soggetti privati, sottostando a tariffe e scelte di disponibilità di spazi dettate da regole di mercato e da politiche aziendali. Ma è questo che le Amministrazioni comunali vogliono? Lasciare totalmente al mercato privato le affissioni con contenuto economico? Prima di assumere la scelta di rinunciare al servizio sarebbe quindi bene considerare anche questa prospettiva, valutando anche se l'offerta di impianti privati presenti sul territorio comunale possa realisticamente soddisfare le richieste.

La scelta di proseguire nell'erogazione del servizio
Per tutti i Comuni che invece intendono proseguire, si imporranno nuove valutazioni, sia di carattere economico che di opportunità, necessarie per continuare a erogare questo storico servizio. Fintanto che le pubbliche affissioni erano obbligatorie, e lo erano per tutti i Comuni con popolazione superiore a tremila abitanti, gli uffici potevano espletarle sopportandone i costi che, a conti fatti, risultavano ben superiori alle tariffe applicate. Personale impiegato, operai affissatori, automezzi, colla oltre che spese per mantenere il parco impianti, sono solo alcune delle voci di costo del servizio che autonomamente non sarebbe potuto sopravvivere se finanziato con il solo gettito derivante dalle campagne commissionate.
Dal prossimo anno, quando sarà già trascorso un mese senza più l'obbligo di fornire il servizio, il Comune dovrà necessariamente rivedere il proprio sistema tariffario. Impianto che già da quest'anno non è più vincolato dalla precedente disciplina basata sui "diritti", ma che invece viene incastonato nell'ampia autonomia riconosciuta ai Comuni in tema di tariffe del Canone unico patrimoniale.
Le nuove tariffe, dovranno in qualche modo assicurare la copertura dei costi, così come previsto dall'articolo 117 del Tuel in materia di servizi pubblici. Occorre da oggi pensare alle pubbliche affissioni come a un servizio pubblico a domanda individuale, che viene utilizzato a richiesta dall'utente e gestito direttamente dall'ente, o dal suo concessionario, e posto in essere non per obbligo istituzionale. Il Comune sarà quindi tenuto alla stretta osservanza del principio dell'equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura, principio che riguarda indistintamente tutti i servizi pubblici erogati dall'ente locale. Fondamentale sarà costruire una precisa disciplina regolamentare e un impianto tariffario ponderato in misura tale da assicurare, da una parte l'equilibrio economico-finanziario della gestione del servizio, e dall'altra una variazione in aumento delle tariffe che rimanga entro i margini di una efficiente concorrenza rispetto ai servizi offerti dai privati su diversi impianti.
Il futuro delle pubbliche affissioni è ancora tutto da scrivere, anche se l'indirizzo dato dal legislatore pare portare a un suo naturale declino, dettato dal progresso tecnologico e dalle moderne forme di comunicazione che stanno cambiando anche le nostre abitudini. È un processo segnato, siamo sempre più attenti a ciò che accade negli schermi dei nostri dispositivi elettronici piuttosto che a quello che accade nelle nostre strade. La pubblicità visiva effettuata con manifesti cartacei perderà così sempre di più appeal nelle giovani generazioni, lasciando spazio alle inserzioni sui social e sugli smartphone. Sarà quindi compito delle amministrazioni comunali condurre questo percorso di trasformazione, riorganizzando progressivamente gli spazi dedicati alla comunicazione collettiva, in ragione anche di nuove esigenze di arredo e di decoro urbano. Nel prossimo futuro, e in alcune città anche già nel presente, saranno sempre di più le proposte con nuove forme di propaganda di massa, che utilizzando moderne installazioni a led e sfruttando la tecnologia web, trasmetteranno a video più messaggi pubblicitari governati da remoto. Con buona pace dei manifesti cartacei.

(*) Docente Anutel

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