Dalla eterogeneità delle leggi regionali ad una nuova legge nazionale

Nonostante la necessità di riorganizzare le città, messa in evidenza con chiarezza anche dalle vicende legate alla recente pandemia, l'urbanistica oggi non è più presente nel dibattito culturale: sembra non chiaro, o addirittura dimenticato, il ruolo che essa deve avere nell'individuare e governare i processi di trasformazione della società e del territorio. Una delle cause che hanno determinato questa sorta di "marginalizzazione" della disciplina è la mancanza di una nuova Legge Urbanistica Nazionale, di riforma rispetto alla tutt'ora vigente del 1942, capace nel suo complesso di definire una struttura di principi generali e di indicare in modo chiaro le competenze delegate all'Europa, allo Stato, alle Regioni e agli Enti locali. Ulteriore elemento di debolezza, comune in verità a diversi settori, è non aver realizzato forme concrete di semplificazione, nonostante i continui appelli condivisi dai più. Se a seguito della pandemia abbiamo potuto constatare come sia possibile rispondere prontamente ad alcuni mutamenti repentini o a nuove esigenze, allo stesso modo dovremmo essere capaci di definire un'azione urbanistica in grado di dare risposte concrete e dinamiche alle situazioni più diverse ed urgenti.

Gli accadimenti più recenti costituiscono quindi un ulteriore stimolo alla riflessione concreta sui contenuti e sui modi di fare urbanistica, a partire dalla definizione di strumenti nuovi, flessibili, in grado di fornire risposte più efficaci e rapide alle nuove istanze che vengono da una società in continua e rapida trasformazione, resa più veloce e profonda dall'innovazione tecnologica, specie quella informatica. Le nuove tecnologie hanno messo a disposizione del mondo intero la possibilità di ricevere notizie in tempi rapidissimi, di acquisire elementi di conoscenza di ogni genere, di stabilire contatti virtuali con persone e società tra loro distanti favorendo anche fenomeni di immigrazione di interi popoli in fuga dalla povertà, dalle guerre, alla ricerca di migliorare la propria qualità di vita.

La gestione del territorio interessato da mutamenti così rapidi non è semplice, d'altro canto come detto da Alberto Clementi (1) : «se non sono gli urbanisti a raccogliere questa sfida, quali altre figure professionali dovrebbero farlo? saranno gli economisti? oppure i sociologi? i giuristi? o ancora gli ambientalisti? In fin dei conti, forse è meglio che siano gli urbanisti, tradizionalmente portati a misurarsi con le complicate interdipendenze in gioco nelle trasformazioni urbane. La prospettiva è quella di cercare di stemperare le settorialità disciplinari, per definire nuove soluzioni orientate alla convergenza di saperi e competenze che caratterizza la complessità delle attuali politiche urbane».

Negli anni sessanta e settanta, l'impegno della disciplina era concentrato sostanzialmente nel contrastare, contenere e ridurre i privilegi della rendita fondiaria, immobiliare e finanziaria. Già nel 1985 Bernardo Secchi nell'editoriale del numero 78 della rivista Urbanistica, redatto in occasione dell'inizio della sua direzione, evidenziava come il controllo delle sole quantità o del dimensionamento non fossero sufficienti per l'elaborazione di un piano e come i piani previsti dalla legge andassero rivisti e ripensati. Negli anni scorsi più volte si è tentato, senza successo, di definire un ridisegno organico della disciplina, di costruire un quadro normativo nazionale adeguato e moderno. Dal Disegno di Legge n. 3519, "Principi in materia di governo del territorio" presentato nel 2005 -che riguardava sia i principi dell'urbanistica che i principi connessi alla disciplina della proprietà privata e pubblica- discende l'attenzione per la tassazione della proprietà, che dalla Legge Bersani del luglio 2006 è stata applicata a seguito dell'adozione dei nuovi piani. Una delle esperienze più significative rimane la proposta "Principi in materia di politiche pubbliche territoriali e di trasformazione urbana" elaborata nel 2014 da un gruppo numeroso di professionisti del quale Francesco Karrer era coordinatore scientifico.

La proposta, a fronte della definizione di principi generali, intendeva chiarire gli elementi di conflitto, che la riforma costituzionale aveva già in parte evidenziato, presenti nella doppia legislazione, nazionale e regionale. L'aspetto principale intorno al quale veniva costruita la nuova proposta di Legge Urbanistica Nazionale, era la definizione del concetto di governo del territorio che interessa l'edilizia, l'urbanistica, le infrastrutture, la difesa del suolo. L'obiettivo che si intendeva perseguire era la costruzione di un quadro omogeneo di norme e di principi su diversi temi: la proprietà immobiliare, l'uso razionale del suolo, l'edilizia residenziale sociale, la qualificazione degli strumenti più idonei al governo del territorio, in particolar modo a scala locale.

Le criticità maggiori che deve affrontare oggi l'urbanistica in Italia sono dunque attribuibili soprattutto ad un quadro normativo inadeguato a livello europeo, desueto a livello nazionale, eccessivamente eterogeneo a livello regionale e locale, alla complessità delle procedure, ad una eccessiva settorializzazione.

Se non è possibile sostenere il cambiamento con strumenti e metodi oggi non più adeguati, che risentono dell'assenza di una governance centrale in grado di mettere a sistema le tante strategie europee e nazionali, è ancora più difficile rispondere alle esigenze attuali di gestione dell'assetto urbano ed alle stesse domande di riorganizzazione insediativa che giungono da molte parti del territorio: le difficoltà e la complessità dei problemi da affrontare sono considerevoli, le risorse pubbliche di cui si dispone limitate, le posizioni che la società esprime diverse e conflittuali. Non bisogna poi dimenticare che settori importanti come le infrastrutture, il dissesto idrogeologico, le città metropolitane sono di competenza dell'Unione Europea, la quale assumerà un ruolo sempre più determinante nella definizione e nella gestione di questa tipologia di interventi che hanno un impatto estremamente significativo nella gestione del territorio. Per coordinare i diversi sistemi legislativi regionali, i quali esprimono l'esigenza di dare risposte organiche alle tante incertezze ed incongruenze che emergono nelle fasi di pianificazione ed attuazione, bisogna dunque fare riferimento alle competenze della Comunità Europea e dello Stato. Nello stesso tempo è opportuno che, soprattutto a livello nazionale, si colgano i suggerimenti più interessanti che giungono dalle esperienze regionali.

Con l'intento di contribuire alla realizzazione di "Una legge di principi del Governo del territorio per una riforma dell'urbanistica", le maggiori associazioni degli urbanisti italiani, CeNSU, INU, SIU, hanno istituito una commissione di lavoro tra i cui obiettivi figurano l'analisi, lo studio ed il raffronto delle 19 leggi urbanistiche regionali e delle 2 leggi delle Provincie Autonome di Bolzano e di Trento, oggi vigenti. La Commissione ha costituito e coordinato 21 gruppi di lavoro ed ha organizzato cinque seminari finalizzati all'approfondimento delle LUR delle Regioni Campania, Sicilia, Puglia, Emilia Romagna e Lombardia.

Nel corso dei seminari, ai quali hanno partecipato esponenti del mondo accademico e delle istituzioni regionali, sia a livello tecnico che politico, sono emerse alcune esperienze particolarmente significative per la semplificazione introdotta, l'innovatività espressa, le problematiche evidenziate che hanno confermato come sia opportuno che l'auspicata normativa nazionale tenga conto oltre che delle indicazioni maturate in sede europea anche delle esigenze, delle indicazioni e delle proposte espresse in sede regionale.

La LUR della Regione Campania(2) ad esempio introduce un nuovo strumento, il Programma Integrato di Valorizzazione, che prevede l'individuazione di "aree target" nelle quali al di là della dimensione di tutela affidata al Piano Paesaggistico, si prevede la valorizzazione degli asset paesistici. La legge determina l'obbligatorietà per tutti i Comuni di dotarsi del Regolamento Urbanistico Edilizio e del Piano Strutturale, intendendo con esso un Piano di rigenerazione urbana semplificato nelle procedure e nelle forme. Appaiono poi ulteriori elementi di interesse come aver reso facoltativa la redazione di un Piano Operativo, laddove le Amministrazioni comunali non abbiano a che fare con trasformazioni urbanistiche più complesse, oppure la classificazione del territorio comunale nelle due grandi categorie di Territorio urbanizzato e Territorio rurale, ed infine il superamento della logica dei Piani Casa.

Per la Regione Sicilia(3) preliminarmente va inquadrato il contesto nel quale è maturata l'emanazione della recente nuova legge. Vanno sottolineate sia l'assenza che l'importanza dell'individuazione, da parte del Governo Nazionale e del Parlamento, di quei principi del Diritto Urbanistico, previsti dall'articolo 117 della Costituzione per dare quel quadro di riferimento certo in assenza del quale si andrà sempre incontro a formulazioni che rischiano di sconfinare in conflitti con le norme di pertinenza statale vincolanti per la potestà legislativa regionale. Tuttavia, pur in assenza di questi principi, le Regioni tendono ad innovare la strumentazione urbanistica e tra queste, la Sicilia fra le ultime, nell'agosto scorso ha emanato la LR 19/2020 che sostituisce la LR 71/1978 vecchia di oltre 40 anni. La LR 19/20, promossa dal Governo Regionale, ha posto una rinnovata attenzione al governo del territorio ed alla sostenibilità dello sviluppo. Gli elementi peculiari della nuova Legge siciliana sono almeno quattro: il perseguimento, in linea con gli obiettivi europei per il 2050, della riduzione del consumo di suolo, puntando sul riuso e sulla rigenerazione; la centralizzazione del Sistema Informativo Territoriale Regionale, offrendo ai comuni un quadro conoscitivo ben definito; il rispetto dell'equità tra interessi privati e interessi collettivi attraverso la perequazione urbanistica; la struttura unica del Piano Urbanistico Generale Comunale (PUG) che si articola in due fasi, il Documento Preliminare ed il PUG.

L'aspetto forse più interessante della nuova legge è il tentativo di conferire valenza paesaggistica al Piano Territoriale Regionale. Il PTR con valenza paesaggistica rappresenta non solo un effettivo indirizzo per le scelte insediative, ma anche un elemento di sintesi dei valori culturali, ambientali e paesaggistici caratteristici della Sicilia. A questa logica informata dal principio "un territorio un piano", sostenuta con forza da Paolo Stella Richter, si è contrapposta, tuttavia, la visione burocratica, per certi versi di retroguardia del MIBACT e del MATTM che hanno proposto l'impugnativa di quelle parti delle norme innovative proprio sull'armonizzazione e velocizzazione delle procedure di VAS e sulla valenza paesaggistica del PTR paventandone l'incostituzionalità.

Uno degli aspetti più rilevanti della legge pugliese(4), appare la scelta di non separare il piano comunale in due strumenti distinti, ma di mantenere all'interno dello stesso strumento una parte strutturale e una parte programmatica. Il Piano unico è articolato in due parti: la parte strutturale, che disciplina le invarianti strutturali e detta gli indirizzi e le direttive per la parte programmatica, la quale contiene previsioni relative all'attuazione diretta e all'attuazione che avviene tramite piani urbanistici esecutivi. Lo snellimento previsto dalla LUR consente di modificare la parte programmatica del Piano in Consiglio Comunale, mentre la parte strutturale richiede la verifica di compatibilità regionale. La struttura snella della legge ha aperto il campo a grandi possibilità applicative e sperimentali, rendendo la parte strutturale del Piano uno strumento non solo regolativo, ma snodo di raccordo con la pianificazione paesaggistica e riferimento per le altre politiche pubbliche, anche sulla base delle conoscenze e dei quadri interpretativi costruiti. Alla parte programmatica, le cui previsioni di trasformazione tramite piani esecutivi hanno una validità limitata nel tempo, è affidato il ruolo attivo di mettere a punto il progetto e la disciplina per la trasformazione solo quando ne maturano le esigenze e le opportunità.

La LUR dell'Emilia Romagna(5) è stata introdotta nel dicembre 2017, dopo due leggi urbanistiche precedenti: la LR 47/1978 e la LR 20/2000. Quest'ultima aveva introdotto alcune innovazioni positive riguardanti la sussidiarietà, la perequazione urbanistica, la concertazione, le dotazioni territoriali, il ruolo affidato alla Valsat, che sono state riprese e aggiornate all'interno della LR 24/2017. Gli obiettivi che la LR 24/2017 ha inteso perseguire sono l'eliminazione delle previsioni urbanistiche conformative all'interno del nuovo Piano e l'azzeramento dei residui processi di pianificazione pregressi alla fine del periodo transitorio, di durata pari a tre anni, che a causa della pandemia da Coronavirus, ha subito un prolungamento fino a dicembre 2021. Il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana sono i temi centrali della nuova legge, che si pone lo scopo di conferire alla struttura insediativa esistente una nuova conformazione capace di perseguire l'interesse pubblico generale e di innalzare il livello di resilienza del sistema.

La pianificazione nel modello urbanistico della regione Lombardia(6) privilegia la dimensione comunale, non valorizzando a sufficienza la pianificazione sovracomunale, soprattutto metropolitana. A livello comunale non è prevista un'adeguata diversificazione dei modelli di pianificazione, che tenga conto dell'estrema diversità dei comuni, con riferimento ad esempio alla popolazione ed alle caratteristiche geografiche, socio-economiche e territoriali. L'unico criterio distintivo proposto dalla legge riguarda una pianificazione particolare per i comuni con popolazione inferiore ai 2000 abitanti, per i quali prevede comunque un PGT più semplificato. Il modello di piano tripartito (Documento di Piano, Piano dei Servizi, Piano delle Regole) appesantisce il processo per tutti i Comuni, mentre la dimensione strategica (DP) dovrebbe riferirsi a questioni di scala sovra e intercomunale.

L'analisi delle diverse leggi urbanistiche regionali così come le proposte di legge nazionale confermano l'esigenza di rivedere profondamente l'organizzazione della disciplina e dei suoi strumenti, ed evidenziano le tematiche che nei prossimi anni l'urbanistica dovrà essere capace di affrontare: i processi sempre più complessi di trasformazione della società; il rapporto tra centri e periferie, tra città e campagne, tra aree urbane e aree interne; la frequenza di calamità naturali che oltre ad aver provocato enormi danni, hanno accelerato processi di abbandono, specie delle aree interne; il rafforzamento della strategia nazionale per le aree interne attraverso misure a supporto del miglioramento dei livelli e della qualità dei servizi scolastici, sanitari e delle infrastrutture sociali; la semplificazione delle procedure; il rafforzamento delle politiche di governance; la sostenibilità ambientale, la competitività territoriale e l'ammodernamento infrastrutturale; nuove e decise azioni di rigenerazione urbana mirate alla rifunzionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, ecc.
La riorganizzazione della disciplina non dovrà dunque esaurirsi soltanto in una nuova legge, ma dovrà essere capace di definire un nuovo modo di gestire la città ed il governo del Territorio.

Attraverso l'analisi comparata delle 19 Leggi Urbanistiche Regionali e delle 2 Leggi delle Province Autonome di Bolzano e Trento, il presente dossier intende avviare una riflessione sullo stato attuale della disciplina urbanistica e favorire un confronto con le istituzioni teso a delineare una nuova legge urbanistica nazionale che partendo dai tre livelli - europeo, nazionale e regionale - stabilisca strumenti capaci di rispondere concretamente ai molti nodi strutturali che ormai da tempo ostacolano la gestione del territorio nel nostro Paese rallentandone significativamente lo sviluppo.

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi

Note:
(1) Convegno AIDU "verso leggi regionali di quarta generazione" Varese 28-29 settembre 2018
(2) Seminario del 27.11.2020 coordinato dal Prof. Francesco Domenico Moccia, Università degli Studi di Napoli Federico II, con la partecipazione dell'Arch. Bruno Discepolo, Assessore all'Urbanistica e al Governo del Territorio della Regione Campania.
(3) Seminario del 21 dicembre 2020 coordinato dal Prof. Paolo La Greca, Università degli Studi di Catania, con la partecipazione del Prof. Maurizio Carta e del Prof. Giuseppe Trombino, Università degli Studi di Palermo.
(4) Seminario del 15 gennaio 2021 coordinato dalla Prof.ssa Francesca Calace, Politecnico di Bari, con la partecipazione della Prof.ssa Angela Barbanente, Politecnico di Bari e del Prof. Pierluigi Portaluri, Università di Salerno.
(5) Seminario del 29 gennaio 2021 coordinato dalla Prof. Simona Tondelli, Università di Bologna, con la partecipazione dell'Ing. Gianluigi Capra, vice Presidente CeNSU, del Dott. Roberto Gabrielli, Dirigente del Servizio Pianificazione territoriale e urbanistica, dei Trasporti e del Paesaggio della Regione Emilia Romagna, dell'Arch. Sandra Vecchietti, Presidente dell'Istituto Nazionale di Urbanistica sezione Emilia Romagna.
(6) Seminario del 12 febbraio 2021 coordinato dalla Prof.ssa Laura Pogliani, Politecnico di Milano, con la partecipazione del Prof. Maurizio Tira, Università degli Studi di Brescia e Presidente SIU, dell'Arch. Marco Engel, Presidente dell'Istituto Nazionale di Urbanistica sezione Lombardia, del Prof. Ugo Targetti, Assessore al Territorio Provincia di Milano, della Prof.ssa Michela Tiboni, Università degli Studi di Brescia e Assessore all'Urbanistica e Pianificazione per lo sviluppo sostenibile Comune di Brescia.