Abuso d’ufficio verso la riforma: processi calati del 40% dal 2016

Procedimenti in calo (quasi -40% in cinque anni), per l’85% archiviati e con una percentuale minima di condanne. È questa la fotografia, scattata dalle statistiche del ministero della Giustizia, dell’abuso d’ufficio: il reato, sanzionato dall’articolo 323 del Codice penale, a cui ora il Governo intende rimettere mano, a poca distanza dall’ultima riforma, varata nel 2020 e che già ne ha ristretto il campo d’azione.

Una revisione annunciata a più riprese dal ministro della Giustizia, Carlo Nordio, e confermata dalla stessa presidente del Consiglio Giorgia Meloni nelle scorse settimane, nel suo intervento all’assemblea dell’Anci (l’associazione dei Comuni italiani). Il tema è, del resto, caro ai sindaci, che annoverano il reato di abuso d’ufficio, ritenuto troppo generico, tra le cause della “paura della firma” e della burocrazia difensiva: quei fenomeni che frenano le decisioni di chi amministra per il timore di finire sotto indagine.

Le statistiche sull’abuso d’ufficio raccontano un reato al centro di processi ad alto tasso di archiviazione: nel 2021 su 5.418 procedimenti definiti dall’ufficio Gip/Gup, le archiviazioni sono state 4.613 (di cui 148 per prescrizione), oltre l’85 per cento. Una quota superiore al dato medio dei procedimenti penali, fermo al (comunque elevato) 62% dei definiti. Si tratta in gran parte di richieste di archiviazione presentate dalle Procure all’esito delle indagini preliminari, che normalmente sono accolte dal Gip.

Poche, all’opposto, le condanne: nove appena le sentenze pronunciate nel 2021 dalla sezione Gip/Gup; e il numero resta esiguo anche considerando le 35 sentenze di patteggiamento. Sono valori appena limati rispetto agli anni precedenti: le condanne sono state 12 nel 2020 e 21 nel 2019, mentre i patteggiamenti 29 in entrambi gli anni.

Nel 2021 sono stati invece 370 i decreti che dispongono il giudizio, passando quindi la palla al dibattimento. E proprio alla sezione dibattimento, sempre nel 2021, su 513 procedimenti definiti le condanne sono state 18 (a fronte di 37 nel 2020 e di 54 nel 2019), mentre le assoluzioni 256.

Ma i dati rivelano anche che l’abuso d’ufficio è un reato sempre meno utilizzato: i procedimenti iscritti nella sezione Gip/Gup sono passati da 7.930 nel 2016 a 4.812 nel 2021, il 39,3% in meno; una riduzione più ampia del -17,6% registrato dal totale dei procedimenti penali con autore noto sempre di fronte al Gip/Gup.

Segnali di una “disaffezione” dall’abuso d’ufficio? Di certo da più parti è ritenuto un reato molto difficile da dimostrare. Lo ha ribadito di recente anche il procuratore di Catanzaro, Nicola Gratteri, che però ha precisato che lo ritiene comunque un presidio utile, in quanto reato “spia” di potenziali altre condotte delittuose.

Ma è un’ipotesi di reato – è la considerazione che rimbalza tra le Procure – che da sola di rado viene portata avanti: spesso non basta per condurre le indagini, anche perché le soglie di pena previste (da uno a quattro anni di reclusione) non consentono l’uso delle intercettazioni. Di qui il basso numero di contestazioni e l’alto tasso di archiviazioni. Altro è se si trova il “reato sottostante” (come corruzione, concussione, turbativa d’asta), che dà sostanza all’accusa.

In questo quadro si è innestata la riforma del 2020, che ha limitato l’area di rilevanza penale della prima condotta dell’abuso d’ufficio, quella della violazione di leggi, mentre ha lasciato invariata l’altra condotta, quella della mancata astensione in caso di conflitto di interesse. Norme che, dallo scorso febbraio, la giurisprudenza sta interpretando in modo da evitare la possibilità per il giudice penale di sindacare la discrezionalità della Pa.

In prospettiva, anche l’entrata in vigore del decreto legislativo (150/2022) attuativo della riforma Cartabia del processo penale (rinviata dal decreto rave al prossimo 30 dicembre) renderà più difficili le contestazioni; perché, salvo modifiche, dispone che il Pm presenti al giudice richiesta di archiviazione tutte le volte che gli elementi acquisiti nel corso delle indagini preliminari non consentano di formulare una «ragionevole previsione di condanna».

La revisione dell’abuso d’ufficio, insieme a quella dei «reati che intimoriscono gli amministratori senza tutelare i cittadini», rientra tra le misure prioritarie del ministro Nordio per superare la crisi economica. In particolare, nella sua audizione in commissione Giustizia alla Camera per la presentazione delle linee programmatiche del suo dicastero, ha definito l’abuso d’ufficio un reato «evanescente», da rimodulare, come il traffico di influenza, perché rende sindaci e amministratori «paralizzati, non per paura della condanna», visti i numeri esigui, ma dell’impatto delle indagini sulle loro carriere politiche. «Vi sono delle opzioni – ha proseguito – che vanno dall’abrogazione a una maggiore accentuazione della tassatività e della specificità».

«I sindaci non chiedono né immunità né impunità – osserva il presidente dell’Anci, Antonio Decaro – ma solo di poter rispondere di quello che fanno sulla base di regole più chiare. Nella sua genericità, il reato di abuso d’ufficio non serve a colpire chi sbaglia ma in compenso una semplice iscrizione nel registro degli indagati può arrecare danni gravissimi all’immagine pubblica e alla dignità privata di persone innocenti. Non può esistere un reato di ruolo».

Su quale sarà il tenore dell’intervento, il viceministro della Giustizia, Francesco Paolo Sisto ha anticipato che potrebbe cadere «l’abuso di vantaggio», che ha definito «la fattispecie più aperta». Ma l’abuso d’ufficio è solo un tassello: l’intenzione – come ha annunciato anche la presidente Meloni – è di modificare anche altri reati contro la pubblica amministrazione