La Cassazione consolida l’orientamento sull’applicazione Cup per i viadotti autostradali
la Corte di Cassazione prende le distanze da alcune sentenze del Consiglio di Stato pronunciate in materia di canone unico per le occupazioni di soprassuolo realizzate con pontoni e viadotti e oggetto di richieste di pagamento a carico delle società concessionarie di tratti autostradali.
È recente la modifica della strategia difensiva adottata da alcune concessionarie che hanno deciso di radicare innanzi alla giustizia amministrativa delle cause contro i provvedimenti emessi a loro carico da Comuni, Province e Città Metropolitane, per la sottrazione di spazi che sovrastano aree appartenenti al patrimonio indisponibile degli Enti locali.
Dopo aver consumato senza successo decine di contenziosi presso le Corti di Giustizia Tributaria e presso i Tribunali Ordinari, fino alle opposizioni innanzi alla Corte di Cassazione, da qualche tempo queste società hanno incardinato il contenzioso Cup presso i Tar Regionali, cercando di sovvertire un orientamento giurisprudenziale più che consolidato.
Ebbene, la Corte di Cassazione, anche di fronte a sentenze della giustizia amministrativa che ribaltavano i giudizi e la soccombenza delle società autostradali, si è espressa, anche recentemente, sconfessando le motivazioni assunte nelle (poche) sentenze emesse dal Consiglio di Stato che, usando le parole della stessa Cassazione, non si è mai confrontato con l’ormai consolidato indirizzo assunto dalla Suprema Corte.
In particolare le varie pronunce amministrative che si erano occupate dell’argomento (Consiglio di Stato, sentenze numeri 10010-10011-10012-10013-10014-10015-10016-10017-10018 delle 22/11/2023 e n. 10130 del 27/11/23), avevano escluso dall’ambito applicativo del Cosap le occupazioni che non necessitavano di concessione provinciale o comunale, ovvero quelle che non si riferivano a beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale, ovvero le ipotesi in cui il medesimo ente fosse sprovvisto del potere di accordare (o negare) l’occupazione, in quanto involgenti interessi di più ampio rilievo.
Sarebbe stato impossibile, secondo il Consiglio di Stato, configurare i presupposti applicativi del Cosap (oggi Cup), in quanto questo non poteva certo gravare «un bene del demanio statale, per di più realizzato per evidenti finalità di interesse generale». L’esistenza e l’utilizzo di un ponte autostradale, in quanto parte inseparabile di un bene demaniale funzionalmente unitario, non richiedeva «alcuna autorizzazione da parte degli enti territoriali cui appartengono gli eventuali beni al di sopra dei quali la detta struttura sia stata a suo tempo realizzata in base ad un’espressa disposizione di legge». Per tale ragione «nessun canone (o altro corrispettivo) di occupazione sarà reciprocamente dovuto dalle parti in causa».
Secondo il Consiglio di Stato, per la realizzazione e la gestione di opere autostradali, le società concessionarie non dovevano chiedere alcuna concessione agli enti locali per l’attraversamento sovrastante/sottostante di strade, comunali o provinciali.
Con questa visione, non potendo la Provincia e il Comune accordare o negare concessioni per le infrastrutture autostradali, la concessionaria autostradale non poteva quindi essere inclusa tra i soggetti passivi per l’applicazione del canone.
Tuttavia, la Corte di Cassazione, affermando il proprio orientamento, ha sconfessato la linea del Consiglio di Stato, affrontando in modo diretto e specifico le decisioni contrarie adottate dai giudici amministrativi. L’ha fatto certamente nella sentenza n. 20708 pubblicata il 25/07/2024 dove si legge:
«È dirimente, pertanto, rimarcare, nelle ipotesi, come quella che si sta scrutinando, in cui l'occupazione non sia assistita da un atto concessorio della Provincia, l'attività di gestione economica e funzionale del bene, effettuata dalla società concessionaria e le finalità lucrative proprie dell'attività d'impresa svolte dalla medesima, ciò determinando l'effetto di escludere l'estensione dell'esenzione – della quale fruisca il soggetto autorizzato - alle occupazioni connesse e conseguenti a tali attività e finalità. Questo principio risulta evidentemente applicabile anche al Cosap - ove il regolamento abbia previsto l'esenzione a favore dell'ente concedente.
4.3. Nel caso in esame, la Provincia si è avvalsa della facoltà attribuitale dal citato articolo 63 e ha istituito il Cosap con regolamento, prevedendo all'articolo - in linea con la normativa richiamata - che il canone è dovuto dall'intestatario dell'autorizzazione o, in mancanza di regolare autorizzazione/concessioni o nulla osta, è dovuto dal titolare dell'occupazione - sia esso proprietario o affittuario o usufruttuario o occupante di fatto anche abusivo; ha altresì introdotto, con l'articolo 30 l'esenzione per le occupazioni effettuate dallo Stato, in applicazione di quanto già previsto dall'articolo 49, comma 1, del Dlgs n. 507/1993».
Proseguendo: «Infine, inconferente, nel delineato contesto, è anche il riferimento all’appartenenza dell'autostrada al demanio statale (articolo 822 del codice civile) ed è altresì marginale e priva di decisività l’indagine sulla effettiva proprietà dell'infrastruttura autostradale e del pontone che occupa, per proiezione, la strada provinciale sottostante (così anche da ultimo Cassazione 10351/2023; Cassazione 2486/2024). Infatti la proprietà statale dell'autostrada e così del viadotto non interferisce con la circostanza - integrativa del presupposto di applicazione del Cosap da parte della Provincia - secondo cui, nel periodo di durata della concessione, la società disponeva del viadotto, per la relativa gestione quale concessionaria, e in tal modo essa realizzava la condotta di "occupazione" del sottostante suolo provinciale, anche se, si ribadisce, solo per proiezione. 4.5. Partendo proprio da quest’ultima considerazione, che il Collegio ha ribadito che non può condividersi la diversa ricostruzione, a cui ha prestato adesione la Procura Generale, fornita dal giudice amministrativo con le sentenze allegate dalla ricorrente, emesse in giudizi instaurati da Autostrade s.p.a. avverso verbali di accertamento relativi a sanzioni amministrative pecuniarie per “occupazione abusiva”».
La Suprema Corte ha concluso esprimendosi in questi termini: «Le citate pronunce del Consiglio di Stato, che, peraltro, non si confrontano con l’ormai consolidato indirizzo di questa Corte di cui si è dato conto, offrono una lettura ermeneutica del “combinato disposto” delle norme in discussione non rispondente al dettato complessivo della stessa disciplina nei termini precisati e non rispettosa dei suesposti principi, oltre che contrastante con il tenore letterale delle previsioni del regolamento Cosap ora in esame. In particolare, come si è rimarcato, l’elemento scriminante, che consente di escludere l’assoggettamento al Cosap, è l’occupazione dello spazio dell’ente locale posta in essere direttamente dal soggetto esente, il che incontrovertibilmente non è nella specie».
Dopo questa sentenza in cui è stata presa una posizione netta nei confronti della giurisprudenza formatasi in ambito di giustizia amministrativa, la stessa Corte di Cassazione ha confermato il proprio orientamento, con diverse sentenze emesse nel corrente 2025. Tra queste segnaliamo la Sentenza n. 6905 pubblicata il 15/03/2025 nella quale si richiama la stessa Cassazione, sez. 1, 25/7/2024, n. 20708 e nella quale è stato ribadito il principio secondo cui la norma dedicata alle occupazioni di suolo pubblico prevede l’esenzione per le sole occupazioni effettuate direttamente dallo Stato.
Sulla stessa linea troviamo la sentenza n. 798 pubblicata il 12/01/2025 nella quale i giudici della Suprema Corte di Cassazione hanno confermato che: «Diversamente da quanto osservato dalla menzionata giurisprudenza amministrativa, non sembra, dunque, rilevare ai fini impositivi la supremazia dello Stato sul Comune o sulla Provincia, dal momento che questa può, per l’appunto, interferire, neutralizzandola, sulla necessità di un provvedimento concessorio, ma non sul materializzarsi del presupposto del tributo costituito dal fatto in sé dell’occupazione; a meno che, ben inteso, non si verta di occupazione posta “direttamente” in essere dallo Stato nell’esercizio di quella supremazia».
Infine vogliamo richiamare il contenuto della sentenza n. 6830 pubblicata il 14/03/2025 nella quale è stato precisato come: «…risulta marginale e privo di decisività indagare la effettiva proprietà dell'infrastruttura autostradale e dei pontoni che occupano per proiezione la strada provinciale sottostante, attesa la rilevanza dirimente della accertata ed indiscussa circostanza che la società ne disponeva per la gestione quale concessionaria e in tal modo realizzava la condotta di "occupazione". Ben può essere condivisa, quindi, l'affermazione della Corte di appello secondo la quale l'obbligazione di pagamento del canone grava solo sul soggetto che occupa lo spazio pubblico in modo abusivo e di fatto, per avvalersene ai fini dell'attività d'impresa svolta».
I giudici hanno sottolineato la necessità di rilevare la presenza del requisito soggettivo per godere dell’esenzione: «9. Va anche rammentato che lo svolgimento di un’attività strumentale alla realizzazione di un fine pubblico non è sufficiente a giustificare l’esenzione dalla Cosap in quanto le disposizioni normative sono chiare nell’indicare la necessaria presenza di un ulteriore presupposto ai fini dell’applicazione dell’esenzione, ovvero che il soggetto occupante sia lo Stato (Cassazione, sezione 1, 29/5/2023, n. 15010; Cassazione, n. 25614 del 2024)».
In questo senso viene anche ricordata la natura di stretta interpretazione delle norme fiscali che prevedano esenzioni o agevolazioni, che pertanto non possono essere traslate a diverso soggetto giuridico.
Sono state inequivocabilmente superate le motivazioni del Consiglio di Stato: «11. Le sentenze amministrative citate dalla ricorrente non sono in grado di travolgere l’indirizzo giurisprudenziale di legittimità ormai consolidato (Cassazione, sezione 1, 18 aprile 2023, n. 10351; Cassazione, n. 25614 del 2024). 12. Non è dirimente la dedotta assenza di poteri di rimozione o di riappropriazione del bene da parte del Comune, poiché tale limite non vale ad escludere l’imposizione fiscale, semmai a confermarla, in ragione della perdurante occupazione (Cassazione sezione 5, n. 15162 del 2024)».
Prosegue: «12.1. Inoltre, si è già chiarito (Cassazione, sezione 1, 25/7/2024, n. 20708) che le citate pronunce del Consiglio di Stato, che, peraltro, non si confrontano con l'ormai consolidato indirizzo di questa Corte di cui si è dato conto, offrono una lettura ermeneutica del "combinato disposto" delle norme in discussione non rispondente al dettato complessivo della stessa disciplina nei termini precisati e non rispettosa dei suesposti principi, oltre che contrastante con il tenore letterale delle previsioni del regolamento Cosap ora in esame. In particolare, come si è rimarcato, l'elemento scriminante, che consente di escludere l'assoggettamento al Cosap, è l'occupazione dello spazio dell'ente locale posta in essere direttamente dal soggetto esente, il che incontrovertibilmente non è nella specie».
In conclusione possiamo pacificamente affermare che la Corte di Cassazione non ha affatto modificato il proprio orientamento, già formatosi nel corso degli anni in sede di ricorsi radicati innanzi a Corti Tributarie e Tribunali Ordinari, nonostante alcune sentenze di Consiglio di Stato nelle quali i giudici amministrativi, non confrontandosi con l’orientamento già assunto in passato dalla stessa Cassazione, aveva accolto i ricorsi proposti dalle concessionarie autostradali.
La Corte di Cassazione con diverse recenti sentenze, alcune delle quali richiamate nell’odierno approfondimento, ha confermato e consolidato il proprio orientamento che vuole le occupazioni di soprassuolo realizzate con i viadotti, come soggette al prelievo dedicato al presupposto del suolo pubblico (Tosap, Cosap fino al 2020 e l’attuale Cup dal 2021), con buona pace delle concessionarie autostradali che avevano adottato un cambio di strategia difensiva affidando i propri ricorsi alla giustizia amministrativa.
(*) Docente Anutel
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