Partenariato pubblico-privato, per il leasing in costruendo serve confronto con soluzioni alternative
La Corte dei conti richiede anche la verifica dei rischi trattenuti e trasferiti e la conformità al Dlgs 50/2016
Verifica dei rischi trattenuti e trasferiti, conformità rispetto alle norme del Dlgs 50/2016 e adeguata istruttoria anche mediante comparazione con lsoluzioni alternative. Sono queste le chiavi di lettura individuate dalla Corte dei conti dell'Emilia Romagna (nel parere n. 3/2021) per la migliore valutazione delle operazioni di leasing in costruendo e, soprattutto, per l'individuazione delle modalità di contabilizzazione, se «off balance» oppure «on balance».
La questione è piuttosto ricorrente e riguarda gli strumenti di partenariato pubblico-privato (Ppp) previsti dal Dlgs 50/2016, tra cui il leasing in costruendo, per comprendere se costituiscono (o meno) indebitamento, con uno scrutinio che non si presenta talora semplice in considerazione della specificità delle diverse operazioni che possono essere attivate da parte delle amministrazioni.
Anche perché, pure per effetto della successione delle norme nel tempo, non è stato assicurato un adeguato coordinamento tra le disposizioni contenute nella legge 350/2003 (che ha definito le operazioni che possono determinare l'attivazione dell'indebitamento da parte delle pubbliche amministrazioni) e le disposizioni recate dal Codice dei contratti, che sono intervenute successivamente.
Il leasing in costruendo è una forma di realizzazione di lavori pubblici che affianca i tradizionali contratto di appalto e concessione di costruzione e gestione, di cui possono avvalersi le pubbliche amministrazioni soprattutto per la realizzazione delle opere cosiddette "fredde", che non possono rinvenire una fonte di nei proventi conseguibili da parte degli utenti (come ospedali, scuole, ecc.).
Sulla questione, tra l'altro, si era pronunciata anche la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti (deliberazione n. 15/2017), che aveva attribuito fondamentale importanza, rispetto alla contabilizzazione, alla corrispondenza delle caratteristiche dell'operazione alle previsioni del Dlgs 50/2016.
A questa impostazione si riconduce pure la Sezione dell'Emilia Romagna, affermando che è decisiva l'analisi puntuale e concreta dei contenuti contrattuali ai fini della qualificazione dello stesso quale contratto di partenariato pubblico privato irrilevante per il bilancio pubblico.
Nell'ambito di questa disamina il primo punto rilevante, infatti, è proprio quello evidenziato dalla Sezione delle Autonomie, dal momento che il contratto potrà non essere considerato nel proprio bilancio come indebitamento solo nel caso in cui i contenuti reali del contratto rispondano pienamente, sia in sede di definizione che di attuazione e conclusione, alla disciplina contenuta nel Dlgs 50/2016.
In aggiunta, secondo la pronuncia, ai fini della corretta allocazione dei rischi per il raggiungimento dell'equilibrio economico finanziario, l'ente locale è tenuto a individuare e valutare (oltre ai rischi di costruzione, disponibilità e domanda) le ulteriori fattispecie di rischio previste nelle decisioni Eurostat e richiamate a titolo esemplificativo nelle linee guida Anac del 2018.
Ancora, l'ente locale è tenuto, anche mediante lo svolgimento di un'attenta istruttoria, alla preliminare verifica della convenienza del ricorso alla fattispecie di partenariato pubblico privato rispetto alle soluzioni alternative di finanziamento dell'intervento. Tipicamente si tratta delle tecniche di PSC (Pubblic sector comparator), attraverso le quali si calcola il value for money, ossia il beneficio differenziale derivante dal ricorso alle diverse soluzioni possibili, valorizzando – in termini monetari – i rischi trattenuti ed i rischi trasferiti all'operatore economico privato (si veda l'interessante documento del 2009 dell'AVCP-UTFP).
Ultimo punto rilevante, da prendere in considerazione, concerne gli eventuali oneri a carico dell'ente derivanti da contributi, garanzie, finanziamenti, canoni o altre prestazioni discendenti dal contratto. Anche tali profili, infatti, sono rilevanti per la contabilizzazione, dal momento che, secondo la sezione, in presenza di un importo di tali fattispecie superiore al 49% del valore complessivo del finanziamento le operazioni non potranno che essere contabilizzate «on balance».
