Scia, permessi, piani di lottizzazione: gli effetti delle proroghe decise dal decreto Cura Italia

Le misure recentemente varate dal Governo per limitare i contagi da Covid-19 hanno interessato anche i termini relativi ai procedimenti amministrativi e, in particolare, quelli strettamente connessi all'efficacia dei titoli edilizi e delle autorizzazioni in genere nonché i termini di esecuzione dei lavori privati.
Il 30 aprile 2020 è entrata in vigore la legge di conversione del decreto Cura Italia (legge 24 aprile 2020 n. 27) che ha, fra le altre cose, modificato l'art. 103 dello stesso decreto (Dl 18/2020), integrato dall'art. 37 del Dl 23/2020.

Rispetto alla formulazione contenuta nell'originario provvedimento, l'art. 103 ha ampliato e specificato l'ambito di applicazione delle misure previste. Anzitutto, ha disposto la sospensione del calcolo dei termini dei procedimenti amministrativi "pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente" fino al 15 maggio 2020.

L'effetto di tale misura sui titoli edilizi che non sono ancora stati ottenuti muta a seconda che ci si riferisca al permesso di costruire o alla segnalazione certificata di inizio attività (Scia). Nel primo caso, è facile intuire come il periodo compreso fra il 23 febbraio ed il 15 maggio 2020 non debba essere conteggiato ai fini del calcolo dei termini per il rilascio del permesso o per l'eventuale formazione del silenzio assenso. Si consideri, tuttavia, che anche durante il periodo di sospensione l'amministrazione continua a conservare il potere di rilasciare i permessi di costruire legittimamente richiesti. Non a caso, l'art. 103 ha pure disposto che le amministrazioni debbano adottare "ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di specifiche istanze degli interessati".

Per quanto riguarda la Scia, l'analisi non può prescindere dalla sua natura di atto privato che consente all'interessato "di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge" (Cons. di Stato, A.P., 27 luglio 2011 n. 15). Con riferimento alla Scia "semplice" (art. 22 del Dpr 380/2001), la sua immediata efficacia porta a escludere che la sospensione dei termini dal 23 febbraio al 15 maggio 2020 abbia effetti diretti sulla possibilità di avviare immediatamente i lavori (a meno che non sia ovviamente impedita l'attività di cantiere). La Scia "alternativa al permesso di costruire", ai sensi dell'art. 23 del Dpr 380/2001, invece, subordina l'avvio dei lavori edilizi all'effettivo decorso del termine di 30 giorni dalla sua presentazione. Trattandosi, come detto, di un'attività del privato, sarebbe ragionevole supporre che anche in questo caso la sospensione dei predetti termini non trovi applicazione; tuttavia, c'è chi, anche fra le amministrazioni comunali, ha sostenuto il contrario, ossia che persino il termine di 30 giorni per l'inizio dei lavori riferibile alla Scia "alternativa al permesso di costruire" sia sospeso, e che quindi lo stesso riprenda o cominci a decorrere dal 15 maggio 2020, a seconda che la Scia sia stata presentata prima o dopo il 23 febbraio 2020.

In secondo luogo, poi, l'art. 103 ha prorogato, fino ai 90 giorni successivi alla dichiarazione della cessazione dello stato di emergenza, i termini in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020 relativi a:
- "tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori" dei permessi di costruire (rispettivamente di 1 anno dal rilascio e 3 anni dall'inizio lavori);
- "alle segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, nonché alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate";
- "al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza".

Tale previsione rappresenta una novità introdotta in sede di conversione del Dl 18/2020 e, per quanto riguarda i permessi di costruire, è evidentemente riferibile solo a quelli già rilasciati e in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020. Posto che con delibera del 31 gennaio 2020 il Consiglio dei Ministri ha dichiarato lo stato di emergenza per i successivi 6 mesi e, dunque, sino al 31 luglio 2020, qualora il termine di inizio o di fine lavori di un permesso di costruire fosse compreso tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020 lo stesso termine andrà a scadenza il 29 ottobre 2020 (90 giorni dalla cessazione dello stato di emergenza), salvo un'eventuale proroga dello stato emergenziale che ne posticiperebbe automaticamente l'efficacia.

Analogo discorso vale per:
- il termine di 3 anni per la fine dei lavori inerenti alle Scia (ex art. 23.2 del Dpr 380/2001),
- il termine di efficacia delle autorizzazioni paesaggistiche (ex art. 146.4 del Dlgs. 42/2004),
i quali, se in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020, sono quindi automaticamente prorogati al 29 ottobre 2020.

Lievemente diversa è la disciplina prevista per l'esecuzione dei piani di lottizzazione.
La nuova norma ha infatti disposto che "il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione", o da simili accordi comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi, "in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, sono prorogati di novanta giorni" secchi e non sono, quindi, vincolati al termine della cessazione dello stato di emergenza. Lo stesso vale per i piani di lottizzazione che hanno usufruito della proroga a suo tempo concessa con il Dl 69/2013 ("decreto del fare").

La legge di conversione del decreto Cura Italia ha poi introdotto una peculiare disciplina che incide direttamente sugli assetti privatistici, al fine di tutelare le imprese di costruzioni, che potrebbero incolpevolmente subire le negative conseguenze del mancato rispetto dei termini contrattuali per l'esecuzione dei lavori. Infatti, il nuovo art. 103 prevede che "nei contratti tra privati, in corso di validità dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 luglio 2020, aventi ad oggetto l'esecuzione di lavori edili di qualsiasi natura, i termini di inizio e fine lavori si intendono prorogati", allo stato, fino al 29 ottobre 2020. La volontà di sostenere tali imprese pare ancor più evidente considerando che la norma impone al committente, forse troppo severamente, di corrispondere all'impresa il "pagamento dei lavori eseguiti sino alla data di sospensione dei lavori", anche "in deroga ad ogni diversa previsione contrattuale".

A ben vedere, l'art. 103 del Dl 18/2020, come da ultimo modificato, ha disposto diverse misure finalizzate a posticipare le incombenze che caratterizzano le fasi più delicate nella gestione degli interventi edilizi, cercando di bilanciare, con l'urgenza del caso, ma in modo perfezionabile, gli interessi a volte contrapposti delle amministrazioni e dei privati.

Sfugge invero la ragione per cui, in sede di conversione, non si sia considerato di estendere il medesimo regime di proroga a tutti gli atti elencati nell'art. 103. Pare contraddittorio che, ad esempio, la scadenza per l'ultimazione dei lavori inerenti a un permesso di costruire sia posticipata al 29 ottobre 2020 (coprendo un arco temporale che va oltre i 6 mesi dalla data di adozione del Dl 18/2020), mentre l'eventuale efficacia di una convenzione di un piano di lottizzazione sia prorogata di soli 3 mesi dalla sua effettiva scadenza; con la paradossale conseguenza che se un termine relativo ad una di queste convenzioni avesse avuto scadenza il 31 gennaio 2020 sarebbe stato prorogato solo fino al 30 aprile 2020 (data di entrata in vigore della disposizione), quindi del tutto inutilmente.

Ci si augura quindi che le prossime azioni governative risultino maggiormente coordinate, efficaci e generose (difficilmente infatti, anche se l'auspicio è diverso, l'attuale situazione emergenziale sarà superata nei prossimi 3 mesi).

(*) Belvedere Inzaghi & Partners (Bip)

Il decreto legge «Cura Italia» pubblicato in Gazzetta