Trasporto scolastico, nei comuni rischio di soluzioni «creative» per le difficoltà delle aziende

Sul servizio di trasporto scolastico non c'è solo il problema di come gestirlo e garantirlo in sicurezza nell'anno scolastico che sta per iniziare. Un altro aspetto del problema è la tensione finanziaria sui bilanci dei comuni e delle società di trasporto, causate dal fermo imposto dalla pandemia. Tensione finanziaria che spinge in qualche caso a soluzioni "creative" e affrettate che rischiano di rappresentare un boomerang per i bilanci comunali, oltre a esporre i funzionari a profili di responsabilità amministrativa contestatibili dalla Corte dei Conti. Complici, alcune letture interpretative delle recenti norme della decretazione d'urgenza. Un esempio concreto sembra profilarsi in Veneto, dove la sede dell'Anci regionale, all'inizio di agosto ha concluso con alcune associazioni che riuniscono le aziende di trasporto scolastico un accordo per riconoscere a tutte le aziende di trasporto un'anticipazione del 40% dei mancati introiti causati dalla pandemia. Ma facciamo un passo indietro.

Il fondo di 20 milioni per gli enti locali (in attesa di attuazione)
Come è noto, il governo, attraverso il Dl Rilancio, ha stanziato 20 milioni di fondi per le aziende di trasporto scolastico, con l'obiettivo di ristorarle almeno in parte dei mancati introiti dovuti al blocco del servizio. I soldi però non sono ancora disponibili perché si attende il solito decreto attuativo con il riparto, da discutere e concordare in conferenza unificata. Sembra che lo schema sarà esaminato nei prossimi giorni, ma di sicuro il fondo non è ancora operativo. I soldi, in altre parole, non ci sono ancora. Non solo: nessuna Regione e nessun Comune conoscono con certezza la cifra su cui poter contare. In ogni caso, le somme non sembrano proporzionate al fabbisogno, considerando anche le ultime stime dell'Anci sul trasporto scolastico .

Trasporto scolastico, la norma vissuta solo 21 giorni
Ma occorre fare un altro passo indietro. Nel marzo scorso il governo ha varato il Dl n.18 Cura Italia per intervenire sugli infiniti problemi causati dal virus. Con un emendamento approvato in sede di conversione è stato incluso anche il trasporto scolastico tra i servizi per i quali sono escluse decurtazioni di corrispettivo, sanzioni o penali a causa dei servizi non erogati tra il 23 febbraio e il 31 dicembre 2020. La norma (art. 92, comma 4-bis) però ha vita breve. Il successivo Dl Rilancio, varato a maggio dal governo, riscrive la norma del Dl 18 escludendo espressamente il servizio di trasporto scolastico dalla generale norma di sostegno ai servizi non erogati a causa della pandemia (art. 109, comma 1). Tale impostazione viene confermata anche in sede di conversione, in cui si prevede la creazione del citato fondo di 20 milioni di euro da assegnare ai Comuni per ristorare i fornitori del servizio di trasporto scolastico (articolo 229, comma 2-bis). Risultato: la norma che avrebbe garantito alle aziende di trasporto il ristoro economico totale e incondizionato del servizio non erogato causa pandemia, è rimasta in vita solo 21 giorni: dal 29 aprile 2020 (data di pubblicazione ed entrata in vigore del Dl Cura Italia convertito in legge) al 19 maggio 2020 (data di pubblicazione del Dl Rilancio). L'effetto della disposizione è immediatamente chiaro allo stesso Ifel, che nelle sue note di lettura al Dl Rilancio spiega la novità in modo cristallino: «Si corregge la disposizione di cui all'art. 92 comma 4-bis del Cura Italia eliminando dall'applicazione il trasporto scolastico; pertanto i Comuni non sono tenuti a pagare ai gestori del trasporto scolastico, il servizio non effettuato a causa della chiusura delle scuole».

L'iniziativa dell'Anci Veneto
Diversa, invece, l'interpretazione dell'Anci Veneto, che arriva a una conclusione completamente opposta ma altrettanto perentoria. Nella nota datata 5 agosto 2020 inviata a tutti i comuni del Veneto l'Anci territoriale suggerisce agli enti locali di pagare alle aziende di trasporto una quota del 40% - ammontare definito a seguito del citato accordo con i rappresentati delle aziende di trasporto (Anav, Confartigianato, Cna e Confservizi) - a titolo di «sostegno alle aziende». «L'Anci Veneto - conclude la nota - propone dunque alle amministrazioni comunali un intervento omogeneo su tutto il territorio regionale che si concretizzi nel riconoscimento, per il periodo di servizio non reso a seguito della sospensione delle attività scolastiche, di un importo pari al 40% del corrispettivo che sarebbe spettato alle aziende sulla base dei contratti in essere». E più avanti aggiunge nuovamente di confidare «nell'adesione unitaria alla proposta, a sostegno di un settore gravemente in crisi e per assicurare la prosecuzione di un servizio essenziale».

L'interpretazione dell'Anci Veneto
Ma in base a cosa l'Anci Veneto valuta la legittimità di erogare questo sostegno/riconoscimento alle aziende? L'Associazione - seguendo in parte una delibera della Corte dei Conti Abruzzo (si veda oltre) - richiama una norma del medesimo decreto Rilancio - ancora una volta l'articolo 109 - che a sua volta "novella" il Dl Cura Italia riscrivendo l'articolo 48 di quest'ultimo, dedicato alle «prestazioni individuali domiciliari». L'articolo riguarda le situazioni di mancato sostegno per la sospensione di servizi educativi e scolastici e varie altre attività di carattere sociosanitario e assistenziale: centri diurni per anziani e per persone con disabilità, centri diurni e semiresidenziali per minori, per la salute mentale, per le dipendenze e per persone senza fissa dimora, dei servizi sanitari differibili. La norma ha l'evidente obiettivo di dare continuità ai servizi assistenziali indifferibili, concedendo margini per concordare con i gestori progetti, contratti, modalità e protocolli. Sotto il profilo economico, la norma autorizza il pagamento, parziale, dei gestori privati sulla base delle risorse disponibili e delle prestazioni «rese in altra forma» ma in ogni caso «subordinatamente alla verifica dell'effettivo svolgimento dei servizi». Ai gestori viene inoltre riconosciuta una quota per il mantenimento di strutture interdette. Infine viene riconosciuto «un contributo a copertura delle spese residue incomprimibili».

L'Anci Veneto non ha dubbi nell'inquadrare il mancato servizio di trasporto scolastico in questa norma (cioè l'art. 48 del Dl Cura Italia, come modificato dal Dl Rilancio). «La predetta disposizione, dunque - si legge infatti nella nota - appare disciplinare gli ulteriori profili inerenti ai servizi di ausilio e sostegno alle attività scolastiche dei Comuni, individuando le modalità e i limiti per riconoscere dei corrispettivi ai gestori di tali servizi». «La possibile previsione di un accordo - conclude l'Anci Veneto - consente di riconoscere una quota a copertura delle spese incomprimibili, posto che, nel caso del trasporto, non può individuarsi una "prestazione resa in altra forma"». Per rassicurare i funzionari comunali circa i (comprensibili) dubbi sulla praticabilità contabile della soluzione indicata, l'Anci attesta che la norma vigente non confligge con l'art. 184 del Tuel, il quale impone che la liquidazione della fattura segua il «riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite». Il motivo, secondo l'Anci Veneto, poggia sul fatto che «il riscontro sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi non potrà che essere effettuato sulla base della disciplina vigente, ovvero anche alla luce dei parametri ora previsti dall'art. 109 del Dl 34/2020».

Il fondo di 20 milioni "autorizza" il ristoro alle aziende
A titolo di ulteriore rassicurazione, la nota dell'Anci ricorda lo stanziamento specifico di 20 milioni di euro per il trasporto scolastico (che, come già detto, non è ancora operativo). L'esistenza di «tale disposizione - conclude la nota - riferita specificamente al servizio di trasporto scolastico, legittima ulteriormente e in modo esplicito i Comuni a ristorare le imprese esercenti i servizi di trasporto scolastico delle perdite di fatturato subite a causa dell'emergenza sanitaria».

La questione degli aiuti di Stato
Per completezza va detto che in questa situazione gioca un piccolo ruolo anche il tema degli aiuti di Stato. L'efficacia della norma del Dl Rilancio rimasta in vigore solo 21 giorni era comunque subordinata alla «autorizzazione della Commissione europea ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea», cioè alle regole sulla verifica degli aiuti di Stato. Pertanto, anche le fatture regolarmente emesse nella finestra temporale 29 aprile-19 maggio non sembrano sfuggire a questa clausola generale indicata all'articolo 92 comma 4-quater del Dl Cura (modificato dal Dl Rilancio). Ma il tema degli aiuti di Stato potrebbe tornare pertinente anche nella circostanza del citato pagamento alle imprese a titolo di «contributo a copertura delle spese incomprimibili», essendo il contributo sostanzialmente diverso da un corrispettivo reso per una prestazione. Si rimanda all'analisi di Roberto Lenzu (pubblicata su questo giornale lo scorso 26 agosto ) che indica i paletti Ue sugli aiuti di Stato e i rischi di danno erariale per pagamenti di cui viene verificata l'inefficacia.

Le pronunce della Corte dei Conti Marche e Abruzzo
Che la questione sia controversa lo si capisce anche da due atti della Corte dei Conti, che sullo stesso tema si è pronunciata in modo disomogeneo. In Abruzzo, la delibera n.128/2020, cui attinge l'Anci Veneto, richiama l'articolo 109 del Dl Rilancio affermando che tale disposizione non è in contrasto con l'articolo 184 del Testo unico degli enti locali.

Pur riprendendo ampiamente questa parte della delibera, la nota dell'Anci Veneto omette di citare la conclusione dei magistrati contabili dell'Abruzzo, secondo cui, «in forza del nuovo intervento normativo, il Comune non è conseguentemente tenuto a riconoscere il corrispettivo del servizio di trasporto scolastico non svolto». Nelle Marche, invece, la locale sezione della Corte dei Conti (delibera n. 77/2020) fornisce un parere diverso a una simile richiesta fatta da un comune. Pur pronunciandosi per l'inammissibilità della richiesta, i magistrati contabili dichiarano che l'interpretazione del comune a favore del pagamento all'azienda «appare in linea col dettato normativo», riconoscendo corretta l'interpretazione secondo cui la norma del Dl Rilancio ha efficacia retroattiva, diversamente dalla successiva norma abrogativa. In conseguenza di questa lettura, le fatture emesse nei 21 giorni di vigenza della norma andrebbero pagate.

Le difficoltà delle aziende di trasporto
Che le aziende di trasporto scolastico siano in serie difficoltà è fin troppo evidente. Non solo quelle private ma anche quelle pubbliche. Una importante azienda pubblica è la Mom Spa di Treviso, che oltre al Tpl eroga anche il servizio di trasporto scolastico (per il cui potenziamento ha investito 333mila euro nel 2019). La Spa è partecipata da una quarantina di comuni del territorio della Marca, con la Provincia che detiene poco meno del 50% e il Comune di Treviso oltre il 14%. Il terzo azionista di rilievo è l'azienda pubblica Atap di Pordenone con quasi il 15%. Peraltro, proprio il sindaco di Treviso, Mario Conte, è presidente dell'Anci Veneto e firmatario della citata nota del 5 agosto. Un documento del giugno 2020 allegato al bilancio 2019 della società - bilancio in cui si certifica una perdita di oltre 800mila euro - lancia un serio allarme sul futuro peggioramento dei conti della Spa in conseguenza della Pandemia, che «rappresenta un fattore di incertezza che influenzerà negativamente il business della società, con riferimento all'esercizio 2020». Per questo, sempre nella nota allegata al bilancio di Mom Spa, la società precisa che «attende interventi strutturali da parte del governo per sostenere il servizio di mobilità nel Paese».

L'orientamento dell'Anci Lombardia: salvaguardare l'autonomia dei comuni
Anche in altre Regioni si sta ovviamente fronteggiando il problema degli equilibri economici delle aziende di trasporto scolastico. Ma le altre territoriali dell'Anci si sono mosse in modo diverso rispetto al Veneto. In una notizia pubblicata il 15 luglio scorso, per esempio, l'Anci Lombardia riferisce di un incontro avuto con la Federazione italiana degli autonoleggiatori (Fai) i quali facevano presente le difficoltà economiche per alcune spese sostenute anche in assenza di erogazione del servizio (come l'affitto dei capannoni di ricovero dei mezzi o l'anticipo di ammortizzatori sociali). In quella sede gli autonoleggiatori hanno proposto agli enti locali uno sconto «sul compenso dovuto per i mesi di marzo, aprile e maggio 2020» congiuntamente a una «integrazione del servizio per il prossimo anno scolastico, sino al 30 % in più di quanto già contrattualizzato». A fronte di queste richieste, l'Anci Lombardia non risulta abbia attuato una moral suasion nei confronti degli enti locali volta a soddisfare in tutta fretta le richieste economiche delle società di trasporto. Piuttosto, «Anci Lombardia ha ricordato la necessità di rispettare le norme vigenti, salvaguardando l'autonomia dei Comuni», riconoscendosi «consapevole della necessità di valutare le situazioni dei singoli territori e ha segnalato la preoccupazione per l'imminente avvio delle attività scolastiche». Sia l'Anci, sia i noleggiatori hanno concordato - vista «la complessità e la delicatezza della materia» - «di segnalare la problematica a Regione Lombardia e al Governo nazionale, considerando che già nella versione definitiva del Decreto Rilancio, che dovrebbe essere approvato a breve, si prevedono fondi per i Comuni (20 milioni di euro), a ristoro delle spese sostenute nei confronti delle aziende degli autonoleggiatori».

Le linee guida dell'Ance Friuli sull'articolo 48 del Dl Cura
Le linee guida emanate nel giugno scorso dall'Anci Friuli Venezia Giulia confermano, sia pure indirettamente, la linea della massima prudenza nei pagamenti alle aziende nei casi delle interruzioni di servizio causate dalla pandemia. Dall'analisi inviata agli enti locali - articolata e ricca di esempi - emergono due elementi. Il primo è che in nessun punto della nota - dedicata appunto ai servizi scolastici e socio-assistenziali - si tira mai in ballo il trasporto scolastico. Il secondo elemento che emerge in tutta evidenza è che nei casi in cui l'ente decida di affrontare la rinegoziazione dei contratti o il pagamento dei servizi sotto altra forma o ancora le spese incomprimibili, è necessaria una accurata valutazione di cosa e quanto pagare, proprio perché, ricorda la nota di Anci FVG, «i Comuni, come tutte le Pa sono soggetti al controllo da parte della Corte dei Conti che in un momento futuro, successivo al periodo di emergenza sanitaria, potrebbe rilevare profili di responsabilità amministrativa, con tutte le conseguenze del caso per amministratori e funzionari».