Urbanistica

Provincia Autonoma di Bolzano: la nuova legge provinciale territorio e paesaggio

Ridurre il consumo di suolo e tutelare il paesaggio salvaguardando uno sviluppo sostenibile

di Pierguido Morello

Una pianificazione più vincolante con il programma di sviluppo comunale per il territorio e il paesaggio: ridurre il consumo di suolo e la dispersione edilizia, tutelare il paesaggio e preservare le aree agricole salvaguardando uno sviluppo sostenibile e abitazioni a prezzo calmierato.

La legge provinciale territorio e paesaggio, L.P. n. 9 del 10 luglio 2018, sviluppata nel corso di un intenso processo partecipativo, sostituisce due leggi: quella urbanistica e quella per la tutela del paesaggio, che si basavano su concetti dei primi anni Settanta. La sfida principale nell'elaborazione della nuova legge era quella di coniugare due necessità a prima vista contraddittorie: consentire uno sviluppo sociale ed economico sostenibile ed allo stesso tempo, ridurre il consumo di suolo e la dispersione edilizia, per proteggere in modo durevole ed efficace il paesaggio naturale e culturale(1).

Perché serve una nuova legge?
La nuova legge provinciale Territorio e paesaggio sostituisce due leggi, le cui fondamenta risalgono ai primi anni Settanta e che non rispecchiavano più le necessità della società:
• la Legge urbanistica provinciale (L.P. 11 agosto 1997, n. 13), che aveva ricomposto in un testo unico le precedenti leggi in materia urbanistica (a partire dal testo unico sull'ordinamento urbanistico approvato con D.P.G.P n. 20 del 23.06.1970);
• la Legge provinciale paesaggio (L.P. 25 luglio 1970, n. 16).

Nei 50 anni dalla stesura di queste leggi la provincia di Bolzano, la sua società e la sua economia si sono evoluti in modo molto intenso, utilizzando in modo rilevante le risorse territoriali. L'Alto Adige del 1970 non è paragonabile a quello del 2018.
Le principali trasformazioni dal 1970 ad oggi sono così riassumibili:
• la popolazione è cresciuta del 28% e le famiglie sono raddoppiate, la popolazione è cresciuta per dinamiche naturali e di recente sempre più per dinamiche migratorie (dal 1997 al 2018 gli stranieri sono passati da 10 a 51 mila);
• gli occupati sono cresciuti da 154 mila nel 1971 a 248 mila nel 2011: in agricoltura sono scesi dal 20,3% al 9,5%, nell'industria dal 30,6% al 21,5% e nei servizi sono saliti dal 49,2% al 69,0%;
• le aziende agricole e la relativa superficie totale sono rimaste stabili fino al 2000 per calare in modo significativo nel primo decennio del nuovo secolo: quasi 3 mila aziende e 66 mila ettari di superficie agricola totale in meno, soprattutto per abbandono dell'attività, un fenomeno fin qui sconosciuto in provincia di Bolzano;
• il sistema economico è cresciuto: le unità locali da 20 a 55 mila e gli addetti da 92 a 238 mila, soprattutto nel commercio, turismo e servizi;
• per quanto riguarda il turismo si può evidenziare che dal 1972 al 2018 gli esercizi ricettivi sono diminuiti (-11,3%), è aumentata la loro qualità e i posti letto (+41,5%) e quindi la dimensione delle strutture ricettive, sono quadruplicati gli arrivi e raddoppiate le presenze e quindi la permanenza media si è ridotta e l'utilizzo dei posti letto è raddoppiato;
• dal 1971 al 2011 le abitazioni occupate sono cresciute dell'85,0% e quelle non abitualmente occupate sono più che triplicate (+234,2%), anche se merita evidenziare che in provincia di Bolzano la quota di abitazioni non occupate da residenti (12,4%) risulta nettamente più bassa di quella che si registra nelle altre province alpine (tra il 40 e il 50%);
• dal 1971 al 2018 si sono ultimati mediamente ogni anno 3,4 milioni di mc e 2.797 abitazioni e anche negli anni recenti, nonostante la crisi si è costruito molto (dal 2009 al 2018 mediamente 3,3 milioni di mc e 2.546 abitazioni);
• dal 1995 al 2018 i volumi ultimati si localizzano prevalentemente nelle zone produttive (28,9%), nel verde agricolo (27,6%) e nelle zone di espansione residenziale (18,3%);
• secondo i dati dell'Agenzia del territorio nel 2015 i valori medi di mercato delle abitazioni in stato ottimo nella fascia centrale e semicentrale superano i 4 mila euro al mq a Bolzano e in 9 comuni turistici delle Valli ladine e dell'Alta Val Pusteria; anche i valori medi più elevati delle locazioni (sopra gli 11 euro al mq) si registrano nelle aree urbane e nei comuni turistici in stretta relazione con i costi elevati dei terreni edificabili nei centri edificati e nelle zone abitate.

Tutto questo ha avuto effetti molto rilevanti sul sistema territoriale che la pianificazione urbanistica ha solo parzialmente potuto regolare e limitare. Solo una piccola parte del territorio della provincia di Bolzano è adatta agli insediamenti: due terzi della popolazione abita nell'8,3% del territorio sotto gli 800 m, un terzo tra 800 e 1.600 m (32,2% del territorio) e il 59,5% del territorio sopra i 1.600 m risulta disabitato.

Per quanto riguarda l'uso del suolo (dati 2001) il 19,2% sono rocce e acque, il 66,8% boschi e pascoli e solo l'11,7% sono territori agricoli e il 2,3% territori urbanizzati.
A metà degli anni ‘70 tutti i comuni avevano un piano urbanistico in vigore anche perché dal 1973 tutti i Comuni erano obbligati per legge a dotarsi di un piano urbanistico. Entro la fine degli anni ‘80 tutti lo avevano rielaborato. Si erano quindi create le condizioni perché la pianificazione urbanistica svolgesse un ruolo importante nel governo del territorio e nello sviluppo degli insediamenti, nell'assecondare e spesso anticipare e guidare i processi di sviluppo socioeconomico e nel rispondere alla domanda abitativa, con aree edificabili.
Non si è però stati capaci di limitare il consumo di suolo.

Il sistema insediativo nel territorio provinciale si è modificato in stretta relazione di causa ed effetto rispetto all'evoluzione delle caratteristiche strutturali della popolazione e dell'economia e allo sviluppo della pianificazione urbanistica. Dal 1968 al 1989 le aree urbanizzate (secondo i Piani urbanistici comunali) sono raddoppiate (da da 3.484 a 7.268 ettari). Dal 2002 al 2017 la superficie insediata (secondo l'Ufficio provinciale di statistica - ASTAT) è passata da 19.698 a 22.435 ettari, con una crescita di 2.737 ettari (+13,9%). Il consumo di suolo si è ridotto nel tempo: 1.398 ettari dal 2002 al 2007, 895 dal 2007 al 2012 e 444 ettari dal 2012 al 2017. Questa crescita della superficie insediata risulta sostanzialmente confermata dai dati dell'ISPRA, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, che elabora dal 2012 un rapporto annuale sul consumo di suolo.

Gli obiettivi della legge Territorio e paesaggio
Lo sviluppo sociale ed economico dell'Alto Adige negli ultimi 50 anni ha portato con sé un'enorme attività edilizia. Se uno sviluppo simile proseguisse in modo illimitato, alle generazioni future non resterebbe più lo spazio necessario per poter crescere. Partendo da questa considerazione, la nuova legge individua cinque obiettivi primari:
1. salvaguardia di uno sviluppo sostenibile;
2. paesaggio nonché riduzione della dispersione edilizia e del consumo di suolo;
3. una pianificazione più vincolante;
4. procedure più trasparenti, snelle, semplici e vicine ai cittadini;
5. abitazioni a prezzo calmierato e misure contro la svendita del territorio.
paesaggio

La legge Territorio e paesaggio supera il concetto che il paesaggio sia tutelabile solo nei casi in cui sia in qualche modo particolare: particolarmente bello, particolarmente spettacolare, unico. Introduce invece un nuovo concetto di paesaggio sulle basi della direttiva europea secondo cui "tutto è paesaggio" e tutto il paesaggio per questo motivo va tutelato. Per "paesaggio" si intende il territorio espressione di identità, il cui carattere deriva dall‘azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni. La Provincia riconosce nel paesaggio un bene vulnerabile assoggettato ad un intervento pubblico regolatorio di tutela e valorizzazione. Sono tutelati per legge:
• i beni paesaggistici di notevole interesse (es. monumenti naturali, parchi naturali, biotopi, insiemi, giardini e parchi);
• le aree tutelate per legge (es. fiumi e torrenti, ghiacciai, territori coperti da foreste e boschi, zone umide);
• il suolo naturale per esigenze paesaggistiche, per la salvaguardia della salute, per l'equilibrio ambientale, per la tutela degli ecosistemi naturali nonché la produzione agricola.

Lo strumento centrale della paesaggio è e resta la pianificazione paesaggistica, che fino ad oggi ha contribuito in modo rilevante alla salvaguardia del paesaggio naturale e culturale. Essa avviene attraverso:
• le linee guida per il paesaggio, che definiscono gli obiettivi di sviluppo a livello provinciale e le misure per il loro raggiungimento in materia di protezione, cura e valorizzazione della natura e del paesaggio, i cui contenuti sono vincolanti per le amministrazioni comunali;
• il piano paesaggistico, nel quale viene analizzato il grado di vulnerabilità del paesaggio, vengono individuati le aree e gli oggetti assoggettate a tutela paesaggistica, gli interventi di valorizzazione e riqualificazione, delimitate le superfici naturali e agricole, definite le specifiche prescrizioni d'uso per le aree protette e gli interventi volti al recupero di aree compromesse.

Merita evidenziare che per iniziativa della Provincia tutti i comuni hanno un piano paesaggistico alla stessa scala del piano urbanistico comunale.
Tutti i contributi, gli incentivi e le agevolazioni previsti dalla precedente normativa per il mantenimento e la cura del paesaggio resteranno in vigore.

Riduzione della dispersione edilizia e del consumo di suolo
Per evitare uno sviluppo a macchia di leopardo e favorire aree abitate più compatte con un ridotto consumo di suolo e quindi minori costi per la comunità, la legge Territorio e paesaggio introduce un nuovo elemento chiave per il futuro del nostro territorio: l'individuazione dell'area insediabile. I comuni attraverso il Programma di sviluppo comunale territorio e paesaggio delimiteranno, con il coinvolgimento di cittadini, associazioni e gruppi di interessi, l'area in cui lo sviluppo viene agevolato.

All'interno e all'esterno dell'area insediabile vigono regole completamente diverse tra loro:
• all'interno dell'area insediabile prevale l'utilizzo, all'esterno la tutela;
• all'interno si agisce in modo flessibile, all'esterno in modo più rigido;
• all'interno decide il Comune, all'esterno resta competente la Provincia.

All'interno dell'area insediabile dominano utilizzo e sviluppo del terreno e sono i comuni ad amministrarlo in modo ampiamente autonomo. Viene favorita la densificazione delle aree, superfici già attrezzate sono utilizzate in modo più efficiente e nuove zone edificabili in linea di principio sono individuabili solo all'interno dell'aria insediabile.

Per ridurre ulteriormente il consumo di suolo, nuove zone edificabili devono essere contigue a zone edificabili già esistenti, viene data la preferenza all'esistente rispetto al nuovo, edifici non utilizzati o sottoutilizzati devono essere sfruttati in modo più efficiente, nuove zone edificabili possono essere individuate solo se la necessità non può essere soddisfatta in zone già esistenti.

All'esterno delle aree insediabili delimitate dai comuni un nuovo consumo di suolo sarà possibile solo in caso non esistano alternative ecologicamente ed economicamente ragionevoli. La tutela, perciò, è prioritaria e costruire è consentito solo in pochi casi eccezionali ben definiti. Fondamentalmente al di fuori delle aree insediabili possono essere costruiti solo edifici agricoli e per un eventuale ampliamento di edifici già esistenti vigono normative rigide. In comuni turisticamente sviluppati, sempre all'esterno delle aree insediabili, possono essere ampliati soltanto gli esercizi alberghieri già esistenti.

Procedure più semplici, trasparenti e vicine ai cittadini
A fianco della concessione edilizia vengono introdotte per la prima volta in provincia di Bolzano la SCIA e la CILA e definiti gli interventi liberi. In tutti i comuni viene introdotto un front office per le pratiche edilizie e paesaggistiche che diventa l'unico punto di riferimento per il cittadino. Grazie ad un regolamento unificato a livello provinciale, non vi saranno più norme differenti da comune a comune, ad esempio per il calcolo della cubatura e delle distanze da rispettare.

Abitazioni a prezzo calmierato e misure contro la svendita del territorio
La legge provinciale Territorio e paesaggio introduce come nuovo strumento la calmierazione dei prezzi come primo strumento dell'edilizia abitativa agevolata, senza costi aggiuntivi per la comunità. Esso prevede che un comune, nell'individuazione di nuove zone edificabili, possa decidere che un certo numero delle future abitazioni debba essere venduto o affittato a un prezzo prestabilito. Prima ancora, quindi, dell'individuazione è chiaro che le abitazioni avranno prezzi socialmente accessibili.

Inoltre, con le nuove regole per uno sviluppo più compatto dell'area di insediamento si punta a ridurre tendenzialmente i prezzi di costruzione:
1. l'edificazione sarà ammessa in futuro soprattutto all'interno dell'area già insediata riducendo così sensibilmente i costi di urbanizzazione e infrastrutturazione;
2. riservando il 60 per cento delle abitazioni ai residenti, il mercato delle seconde case sarà limitato;
3. nei comuni e nelle frazioni in cui una quota superiore al 10 per cento degli alloggi è occupata da non residenti tutta la volumetria a destinazione residenziale dovrà in futuro essere riservata ai residenti.

Lavori in corso
La legge provinciale Territorio e paesaggio contiene alcune novità fondamentali negli ambiti dell'amministrazione e della pianificazione per l'amministrazione provinciale, ma soprattutto per i comuni. È stata posticipata l'entrata in vigore della nuova legge al 1.01.2020, poi prorogata a 1.06.2020 per poter elaborare e approvare le numerose norme di attuazione della legge, formare i tecnici delle amministrazioni comunali e anche i tecnici esterni e per definire contenuti e modalità di elaborazione del programma di sviluppo comunale territorio e paesaggio.

Ad oggi sono stati approvati i regolamenti di attuazione in merito a:
- Commissione Fondo per il paesaggio (D.P.P. del 22 novembre 2018, n. 30)
- Criteri applicativi per il contenimento del consumo del suolo (D.P.P. del 22 novembre 2018, n. 31)
- Registro degli esperti in materia di urbanistica, natura, paesaggio, cultura edilizia, economia, sociale, scienze agrarie e forestali e pericoli naturali (D.G.P. del 26 febbraio 2019, n. 130)
- Standard minimi per i locali per la sistemazione temporanea di lavoratrici e lavoratori agricoli stagionali (D.G.P. del 3 settembre 2019, n. 751)
- Piani delle zone di pericolo (D.P.P. del 10 ottobre 2019, n. 23)
- Modifiche alle direttive di applicazione del "bonus energia" (D.G.P. del 26 novembre 2019, n. 1023)
- Interventi che non richiedono il parere della commissione provinciale per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica (D.P.P. del 30 gennaio 2020, n. 8)
- Prestazione energetica nell'edilizia (D.G.P. del 21 febbraio 2020, n. 130)
- Uso dell'energia da fonti rinnovabili (D.P.P. dell'8 aprile 2020, n. 13)
- Prestazione energetica nell'edilizia e bonus energia in attuazione delle direttive europee (D.P.P. del 20 aprile 2020, n. 16)
- Ambiti funzionali ai sensi dell'articolo 4, comma 9 della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9 "Territorio e paesaggio (D.G.P. del 28 aprile 2020, n. 303)
- Dotazioni minime per gli spazi pubblici di interesse generale e per gli spazi privati di interesse pubblico (D.P.P. del 7 maggio 2020, n. 17)
- Contenuti e moduli unificati per le richieste di autorizzazione paesaggistica e di permesso di costruire, per la segnalazione certificata di inizio attività, per la comunicazione di inizio lavori asseverata e per la segnalazione certificata per l'agibilità (D.G.P. del 9 giugno 2020, n. 404)
- Modello di regolamento sulla organizzazione dei procedimenti amministrativi ed istituzione del Front office per le pratiche edilizie e paesaggistiche (elaborato dal Consorzio dei Comuni)
- Modello di regolamento: Determinazione e riscossione del contributo di intervento (D.G.P. del 16 giugno 2020, n. 436)
- Regolamento in materia edilizia (D.P.P. del 26 giugno 2020, n. 24)

Tra la fine del 2019 e l'inizio del 2020 è stato organizzato un corso di qualificazione per i futuri direttori front office per le pratiche edilizie e paesaggistiche della durata di 100 ore al quale hanno partecipato 120 persone. L'ordine degli architetti ha organizzato un ciclo di 10 seminari formativi sui vari temi della nuova legge a cui hanno partecipato dai 300 ai 500 professionisti per singolo evento. Per quanto riguarda il Programma di sviluppo comunale territorio e paesaggio sono stati individuati sette comuni pilota che vengono accompagnati da un gruppo direttivo provinciale nell'elaborazione del piano con lo scopo di definire un manuale da mettere poi a disposizione di tutti i comuni. Gli Ordini professionali assieme alla Ripartizione Natura, Paesaggio e Sviluppo del Territorio della Provincia Autonoma di Bolzano hanno elaborato delle linee guida tecniche per l'elaborazione del Programma di sviluppo comunale territorio e paesaggio (PSCTP). Lo scopo principale è stato quello di fornire alle Amministrazioni comunali (rappresentanti politici e tecnici) e ai professionisti incaricati un riferimento certo in ordine agli elaborati che andranno a costituire il PSCTP, anche per permettere alle Amministrazioni comunali di definire l'oggetto degli incarichi da affidare e ai professionisti di definire sia in termini di contenuti che di costi le loro offerte. Le linee guida costituiranno per l'Amministrazione provinciale un riferimento nel corso della procedura di valutazione e approvazione.

Anche per quanto riguarda le abitazioni a prezzo calmierato sono stati intrapresi dei passi concreti. La nuova legge prevede che le abitazioni convenzionate possono essere occupate soltanto da persone residenti in Alto Adige da cinque anni o che hanno il loro posto di lavoro in Alto Adige. Per limitare ulteriormente lo sviluppo delle seconde case con regolamento di esecuzione si è stabilito che nei comuni e frazioni in cui una quota superiore al dieci per cento degli alloggi è occupata da non residenti, tutta la volumetria a destinazione residenziale dovrà essere riservata in futuro ai residenti. Il passo però decisivo sarà la nuova legge provinciale dell'edilizia abitativa agevolata in corso di elaborazione.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA PROVINCIA AUTONOMA a cura di Pierguido Morello

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi

Note:
(1) Nello scrivere il presente testo ho fatto riferimento alla pubblicazione "La strada per il futuro - nuova legge provinciale territorio e paesaggio" della Ripartizione Natura, paesaggio e sviluppo del territorio della Provincia autonoma di Bolzano pubblicato a novembre del 2018 e ad un recente mio articolo pubblicato su Urbanistica Informazioni 286 di luglio-agosto 2019 "La nuova legge provinciale territorio e paesaggio: il programma di sviluppo comunale"

Per saperne di piùRiproduzione riservata ©