Le ultime pronunce in materia di edilizia

Edilizia libera – Pergotenda – Tamponature laterali – Permesso di costruire – Contrasto giurisprudenziale
La giurisprudenza ha perimetrato l'ambito dell'attività edilizia libera con riferimento ai manufatti leggeri diretti a soddisfare esigenze temporanee, affermando che la tenda munita di una struttura di supporto (c.d. pergotenda) in tanto vi rientra, in quanto l'opera principale sia costituita, appunto, dalla “tenda” quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata a una migliore fruizione dello spazio esterno, rispetto alla quale la struttura rappresenti un mero elemento accessorio, necessario al sostegno e all'estensione della stessa. Permane, invero, il dubbio se l'apposizione di tamponature laterali amovibili possa modificare la natura dell'opera. All'interrogativo ha risposto negativamente parte della giurisprudenza osservando che «la copertura e la chiusura perimetrale che essa realizza non presentano elementi di fissità, stabilità e permanenza, per il carattere retrattile della tenda e dei pannelli, onde, in ragione della inesistenza di uno spazio chiuso stabilmente configurato, non può parlarsi di organismo edilizio connotantesi per la creazione di nuovo volume o superficie» (Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2019, n. 6979). Per converso, altra parte della giurisprudenza ha ritenuto che «la presenza, quali elementi di chiusura, di lastre di vetro determina il venir meno del richiamato carattere di mera struttura di sostegno di tende retrattili. La natura e la consistenza del materiale utilizzato (il vetro viene comunemente usato per la realizzazione di pareti esterne delle costruzioni) fa sì che la struttura di alluminio anodizzato si configuri, in questo caso, non più come mero elemento di supporto di una tenda, ma venga piuttosto a costituire la componente portante di un manufatto, che assume consistenza di vera e propria opera edilizia, connotandosi per la presenza di elementi di chiusura che, realizzati in vetro, costituiscono vere e proprie tamponature laterali. Sicché il manufatto in questo caso costituisce “nuova costruzione”, risultando idoneo a determinare una trasformazione urbanistico ed edilizia del territorio. Né in contrario riveste rilievo la circostanza che le suddette lastre di vetro siano installate “a pacchetto” e, dunque, apribili, considerandosi che la possibilità di apertura attribuisce a tale sistema la stessa portata e consistenza di una finestra o di un balcone, ma non modifica la natura del manufatto che, una volta chiuso, è vera e propria opera edilizia, come tale soggetta al rilascio del previo titolo abilitativo» (Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 2016, n. 1619).
Tar Piemonte, Torino, sez. II, 4 aprile 2022, n. 318

Permesso di costruire – Inizio dei lavori – Decadenza automatica
Ai sensi dell'art. 15 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 “nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori”. Tale termine “non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita” tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga; è altresì noto come, secondo l'orientamento prevalente nella giurisprudenza amministrativa, la decadenza del permesso di costruire per inutile decorrenza dei suindicati termini opera di diritto in conseguenza dell'inutile decorso del tempo, e non dipende da un atto amministrativo, che ove intervenga assume comunque carattere meramente dichiarativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 novembre 2017, n. 5324), e ciò al fine di non far conseguire la decadenza ad un comportamento dell'Amministrazione, con possibili disparità di trattamento tra situazioni identiche (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 maggio 2012, n. 2915, Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 aprile 2016, n. 1520; Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1747).
È altresì noto come secondo la condivisibile giurisprudenza, “l'inizio lavori, ai sensi dell'art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia), deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto. Pertanto i lavori debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell'impianto del cantiere, nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici” ( cfr. ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 settembre 2017, Consiglio di Stato, Sez. IV, 24.01.2018 n° 467).
Tar Campania, sede di Napoli, sez. II, 5 aprile 2022, n. 2323

Cambio di destinazione d'uso – Permesso di costruire – Opere nuove
Il mutamento della destinazione d'uso di un immobile, o porzione di unità immobiliare, richiede il preventivo permesso di costruire se completato da opere nuove – come in fattispecie – o, qualora senza opere, se sia urbanisticamente rilevante (tale dovendosi considerare ogni forma di utilizzo dell'immobile, o della singola unità immobiliare, diversa da quella prescritta dalla normativa urbanistica di zona, che comporti l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare a una diversa categoria funzionale, essendo necessaria la corrispondenza biunivoca tra conformità urbanistica del bene e la sua agibilità; v. T.A.R. Campania, Napoli, III, 9.3.2020 n. 1035; T.A.R. Marche 20.7.2020 n. 467).
Tar Lazio, sede di Latina, sez. I, 5 aprile 2022, n. 331

Edilizia scolastica – Art. 7-ter, d.l. n. 22 del 2020 – Occupazione d'urgenza – Espropriazione – Limiti – Norma speciale
Con il d.l. 8 aprile 2020, n. 22, art. 7-ter (“Misure urgenti per interventi di riqualificazione dell'edilizia scolastica”), è stata attribuita ai sindaci e ai presidenti delle province e delle città metropolitane, fino al 31 dicembre 2026, la facoltà di esercitare poteri commissariali al fine di garantire la rapida esecuzione di interventi di edilizia scolastica, anche in relazione all'emergenza da COVID-19. In particolare, tale norma attribuisce al Sindaco, per le occupazioni di urgenza e per le espropriazioni delle aree occorrenti per l'esecuzione degli interventi di edilizia scolastica, la facoltà di adottare un decreto per la redazione dello stato di consistenza e del verbale di immissione in possesso dei suoli, riconoscendosi a tale provvedimento anche il valore di atto impositivo del vincolo preordinato all'esproprio e dichiarativo della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell'intervento. La natura di norma speciale della previsione in questione, derivante dalle particolari esigenze legate al periodo emergenziale, impone un'interpretazione rigida della stessa, che non consente di ampliare il relativo ambito di applicazione in virtù del dichiarato intento di accelerazione delle procedure e che, per converso, richiede di circoscrivere gli straordinari poteri riconosciuti ai Sindaci nei limiti di tempo e contenuto previsti dalla legge stessa, in osservanza del principio di legalità sostanziale. Pertanto, non può ritenersi che il decreto sindacale, oltre ad assumere la particolare efficacia riconosciuta espressamente dalla norma (valore di atto impositivo del vincolo preordinato all'esproprio e dichiarativo della pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza), possa implicare in via automatica anche la variazione della strumentazione urbanistica, dovendosi ritenere conseguentemente che l'esercizio di tale potere straordinario sia circoscritto ai casi in cui l'adozione della variante non sia necessaria, ossia per le ipotesi di (riscontrata e dimostrata) conformità urbanistica dell'opera.
Consiglio di Stato, sez. IV, 6 aprile 2022, n. 2556

Localizzazione impianti distribuzione carburante – Zonizzazione – Pianificazione – Compatibilità
L'art. 2 comma 1-bis, del d.lgs. n. 32 del 1998, si limita a prevedere la compatibilità funzionale degli impianti di carburante con le diverse parti del territorio comunale, ad eccezione di quelle comprese in zona territoriale “omogenea A” ovvero soggette a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali, con l'effetto che essi non devono di necessità essere collocati in zona territoriale omogenea a destinazione industriale; rimane comunque salva la potestà comunale di individuare le caratteristiche delle aree sulle quali possono essere realizzati tali impianti. Il d.lgs. n. 32/1998 configura un potere conformativo della rete distributiva dei carburanti particolare rispetto all'ambito esclusivamente urbanistico, affidando ai Comuni il compito di definire i criteri, requisiti e caratteristiche delle aree su cui possono essere istallati gli impianti di distribuzione carburanti, con un apposito atto di raccordo con la disciplina urbanistica, in modo da consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private. Quindi, il significato della norma è quello secondo cui è in facoltà degli enti locali consentire, in sede di pianificazione della rete, la localizzazione dei nuovi impianti anche nelle zone del P.R.G. soggette a diversa destinazione, purché non sottoposte a particolari vincoli.
Consiglio di Stato, sez. IV, 11 aprile 2022, n. 2696

Convenzione urbanistica – Termini di prescrizione – Atti interruttivi
Una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o del diverso termine stabilito dalle parti, l'esercizio di ogni azione legale per l'adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni (sul punto TAR Catania, Sez. III, 20 settembre 2021 n. 2827; Cons. St., Sez. II, 31 agosto 2020 n. 5318 e 20 aprile 2020, n. 2532): e infatti, “le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione – in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini – o con l'ultimazione delle opere medesime - se avvenuta prima di detta scadenza - con la conseguenza che il decorso del termine decennale di prescrizione è ipotizzabile solo a far data da tali momenti” (T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. III, 21 marzo 2019 n. 619; in termini anche T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-quater, 26 settembre 2019, n. 11354; sulla prescrizione decennale si veda anche T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 15 aprile 2020, n. 636; o ancora T.A.R. Liguria, sez. I, 18 maggio 2016, n. 506).
Tar Sicilia, sede di Catania, sez. IV, 12 aprile 2022, n. 1043

Legittimazione al ricorso – Ente esponenziale – Regolamento edilizio comunale – Interesse collettivo
L'interesse “diffuso”, adespota e indifferenziato, di cui ogni singolo proprietario di immobile è titolare, si individualizza in capo all'ente esponenziale istituito per la cura e la difesa degli interessi omogenei dei soggetti appartenenti alla relativa categoria. L'ente esponenziale, quindi, ove dotato dei necessari requisiti di rappresentatività, vanta, in linea di principio, una posizione giuridica differenziata rispetto alla contestazione dell'atto regolamentare (nel caso di specie un regolamento edilizio comunale), perché è soggetto portatore degli interessi del gruppo dei soggetti potenzialmente lesi dalla norma regolamentare illegittima. In capo all'ente esponenziale l'interesse diffuso, se omogeneo, in quanto comune alle imprese, si soggettivizza, divenendo interesse legittimo, nella forma del c.d. interesse collettivo. L'ente esponenziale, quindi, a differenza dei singoli, è normalmente titolare nei confronti della norma regolamentare di una posizione giuridica differenziata, che vale a radicare la sua legittimazione al ricorso. Ugualmente, a differenza dei singoli, con riferimento all'ente esponenziale è possibile ravvisare la legittimazione al ricorso anche rispetto a disposizioni regolamentari che contengono norme generali e astratte. L'ente esponenziale agisce a tutela dell'interesse omogeneo del gruppo, non dell'interesse particolare del singolo. L'utilità perseguita con il ricorso non è la rimozione di una lesione già verificatasi nella sfera giuridica della singola impresa, ma è la rimozione di una lesione subita dal gruppo in quanto tale. Non vi è dubbio che la norma regolamentare, pur non potendo, per il suo carattere di generalità e astrattezza, provocare un pregiudizio immediato in capo al singolo (che sarà inciso solo dal provvedimento applicativo), può, tuttavia, essere fonte di prescrizioni che colpiscono indistintamente, in maniera indifferenziata, l'interesse omogeneo di tutti gli appartenenti alla categoria. È questo interesse omogeneo che è oggetto della situazione giuridica soggettiva della quale è titolare l'ente esponenziale.
Tar Lombardia, sede di Milano, sez. II, 14 aprile 2022, n. 852

Tamponature esterne – Ultimazione dell'edificio – Condono edilizio – Sagoma dell'edificio
Come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza (cfr., da ultimo, Cons. Stato Sez. II, 24/08/2021, n. 6028), in materia edilizia per edifici ultimati, ai fini dell'ottenimento del condono edilizio (nel caso di specie ai sensi della l. n. 326 del 2003), si intendono quelli completi almeno al rustico, ovvero mancanti solo delle finiture, quali infissi, pavimentazione, tramezzature interne, ma necessariamente completati con la copertura e le tamponature esterne, che realizzano in concreto i volumi, rendendoli individuabili e esattamente calcolabili. La circostanza che la sagoma della volumetria presenti già una sua fisionomia non risulta a tal fine sufficiente, in quanto la sagoma della volumetria è in linea di principio riconoscibile in tutti gli edifici che siano sprovvisti delle sole tamponature esterne, ma tale circostanza non esclude la necessità che le tamponature esterne siano effettivamente realizzate per poter considerare ultimato l'edificio, anche perché in sede realizzazione delle tamponature possono essere, in ipotesi, realizzate sporgenze o avanzamenti, che ovviamente incidono sulla volumetria complessiva dell'edificio.
Tar Sicilia, sede di Catania, sez. III, 15 aprile 2022, n. 1062

Contributo di costruzione – Opere di urbanizzazione – Tabelle parametriche – Obbligo di motivazione – Criteri di determinazione
L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12 del 2018 ha chiarito che l'obbligazione di corrispondere il contributo di costruzione nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell'entità del contributo (Cons. St., sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5412, ma v. anche Cons. St., sez. V, 13 giugno 2003, n. 3332). L'atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari. Va ricordato, infatti, che gli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell'art. 16, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, sono corrisposti sulla base delle tabelle parametriche, predisposte dalle Regioni, tabelle che devono essere recepite dal Comune in una propria deliberazione. La determinazione degli oneri di urbanizzazione si correla ad una precisa disciplina regolamentare, con la conseguenza che, per costante orientamento giurisprudenziale, i provvedimenti applicativi della stessa non richiedono alcuna puntuale motivazione allorché le scelte operate dalla pubblica amministrazione si conformino ai criteri stessi di cui alle tabelle parametriche (Cons. St., sez. V, 9 febbraio 2001, n. 584). È comunque necessario che i criteri, i quali abbiano portato alla determinazione del contributo, siano indicati nel permesso di costruire (almeno per relationem). Inoltre, la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che la pubblica amministrazione possa apportarvi modifiche, sia in favore del privato che in senso contrario, purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (v., inter multas, Cons. St., sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033, Cons. St., sez. IV, 17 settembre 2010, n. 6950). Si tratta, infatti, di una determinazione che obbedisce a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l'amministrazione comunale si limita ad applicare dei parametri, aventi per la stessa natura cogente, laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa (Cons. St., sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033).
Tar Veneto, Venezia, sez. II, 21 aprile 2022, n. 582