Appalti, i costi della manodopera non congrui non comportano l'esclusione immediata ma l'esigenza di verificare

Il Consiglio di Stato, sezione V, con la sentenza n. 7141/2022, ricostruisce l'ambito di intervento della stazione appaltante, e i limiti correlati, nel caso in cui rilevi l'incongruità dei costi della manodopera indicati dall'offerente. L'indicazione di costi non congrui non può determinare l'immediata esclusione dell'operatore economico ma una attenta valutazione, come attività propedeutica all'adozione delle decisioni, attraverso il sub-procedimento di verifica dell'anomalia e l'analisi dei giustificativi.

La vicenda
Al Collegio è stata portata la questione dei rapporti tra i costi della manodopera e la possibilità (o meno) di una ricalibratura degli stessi - qualora risultassero incongrui - in fase di sub-procedimento di verifica della potenziale anomalia e quindi con le giustificazioni presentate dall'appaltatore. In primo grado (Tar Puglia, sezione I, sentenza n. 173/2021) l'indicazione di costi della manodopera, palesemente incongrui, doveva ritenersi come frutto di «un evidente errore della controinteressata (da qualificare come errore ostativo o nella dichiarazione)». Circostanza che legittima sempre l'intervento "correttivo" della stazione appaltante soprattutto nel caso in cui non risultino necessarie complesse indagini ricostruttive.
La sentenza viene prontamente impugnata con una serie di doglianze, in particolare, il fatto che con l'intervento dell'amministrazione, su una componente essenziale dell'offerta, risultava violato il correlato principio di immodificabilità della stessa.
L'appellante censura anche la statuizione del primo giudice secondo cui la discrepanza tra costi della manodopera dichiarati potesse essere qualificata in termini di mero errore materiale considerato che tale configurazione è possibile solo quando l'errore «sia riconoscibile e sia palese l'effettiva volontà negoziale del concorrente senza particolari attività di verifica o di interpretazione circa il contenuto dell'offerta formulata».
Nel caso di specie, invece, la correzione è avvenuta «attraverso un inammissibile ricorso a fonti di conoscenza esterne» e l'effettiva valutazione dei costi della manodopera è stata operata soltanto in sede di giustificazione dell'anomalia, ossia «in un momento successivo alla conclusione delle operazioni di valutazione delle offerte e con atti integrativi ed esterni all'offerta stessa».

L'appello
Il Collegio d'appello ricostruisce la corretta i termini di un potenziale intervento correttivo della stazione appaltante in caso di evidente errore materiale e la possibilità della stessa di operare, con l'appaltatore, delle necessarie interlocuzioni per verificare la congruità dei costi presentati con l'offerta.
In primo luogo, viene condivisa l'errata prospettazione circa la configurazione dell'errore materiale. Nel caso di specie, oggettivamente, non si è trattato di errore materiale visto che l'operatore economico indicava lo stesso importo in cifre e lettere. Per comprendere la discrepanza, quindi, la stazione appaltante ha dovuto procedere «a un'attività interpretativa», non consentita perché «basata su dati esterni al documento (quale, per esempio, l'importo del contratto posto a base di gara».
Il Collegio quindi ricostruisce chiaramente i termini della situazione precisando che l'eventuale indicazione di costi della manodopera incongrui non legittima l'immediata esclusione dell'impresa imponendo l'esigenza di una verifica attraverso il «procedimento di verifica della congruità dell'offerta» e verifica dei giustificativi.
A differenza di quanto sostenuto dall'appellante, precisa la sentenza, non si può dedurre che attraverso queste operazioni sia configurabile una «ipotesi (inammissibile) di modifica dell'offerta in sede di giustificazioni, dal momento che la verifica di congruità e il vaglio delle giustificazioni sono stati condotti prendendo in considerazione gli elementi proposti con l'offerta, senza alcuna modifica postuma».
Secondo la sentenza, occorre distinguere il soccorso istruttorio integrativo (articolo 83, comma 9 del Codice) e il sub-procedimento di verifica della congruità dell'offerta. La ricostruzione, attraverso i giustificativi, delle varie componenti dell'offerta non è avvenuta attivando il soccorso istruttorio) - circostanza effettivamente inammissibile perché questo non può riguardare l'offerta - ma, più correttamente, attraverso la verifica della congruità a cui l'appaltatore è chiamato a partecipare presentando le giustificazioni.