Convenzioni con il terzo settore, Pa tenute a verificare la convenienza rispetto al mercato
Non è una mera valutazione economica di riduzione dei costi gravanti sulle pubbliche amministrazioni
Le amministrazioni pubbliche possono pervenire alla stipula di convenzioni con organismi di volontariato e associazioni di promozione sociale per attività o servizi sociali di interesse generale sulla base di una valutazione complessiva svolta sugli effetti del ricorso a questo strumento, anziché all'applicazione della disciplina sui contratti pubblici (sul tema anche NT+ Enti locali Edilizia del 21 aprile).
Le linee-guida adottate con il Dm n. 72 del 31 marzo 2021 evidenziano come il sistema definito dall'articolo 56 del Dlgs 117/2017 trovi il fondamento delle sue specificità (e della differenziazione rispetto ai contratti di appalto) nelle peculiarità del sistema di remunerazione (basato sul rimborso delle spese effettivamente sostenute), nel coinvolgimento prevalente degli associati volontari, nonché nel perseguimento di finalità sociali di obiettivi di solidarietà, come evidenziato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia Ue.
Le linee-guida focalizzano l'attenzione sul particolare ambito oggettivo delle convenzioni, evidenziando come sia limitato alle sole attività o servizi sociali di interesse generale, comportando pertanto l'utilizzo di tali strumenti pattizi per un ambito più ristretto rispetto a quanto previsto dall'articolo 5 del codice del terzo settore da interpretare alla luce sia del diritto interno (a fronte della legge 328/2000), sia nella prospettiva, ben più ampia e comprensiva, tracciata dal diritto dell'Unione europea dal 2006 sui servizi sociali di interesse generale.
Il Dm 72/2021 chiarisce peraltro come l'articolo 56 del Dlgs 117/2017 preveda anche una limitazione soggettiva, riferita alle sole associazioni di volontariato e di promozione sociale, in ragione della peculiarità che i soggetti così qualificati presentano nello scenario della riforma del Terzo settore. Infatti, si tratta di enti che si avvalgono prevalentemente dell'attività dei propri associati-volontari ed esprimono quindi una connotazione di tipo solidaristico più marcata rispetto agli altri enti del Terzo settore.
La norma del codice del terzo settore pone peraltro in capo alle pubbliche amministrazioni l'obbligo di verificare che il ricorso alle convenzioni risulti più favorevole rispetto al ricorso al mercato. Si tratta di una locuzione finalizzata a enucleare il giusto punto di equilibrio fra la tutela della concorrenza quale principio eurounitario cui deve uniformarsi sia l'attività legislativa sia quella amministrativa di ciascuno Stato nazionale e il favor espresso dal principio di sussidiarietà orizzontale, che consente il ricorso ai particolari strumenti convenzionali.
Le linee-guida chiariscono come non si tratti di una mera valutazione economica di riduzione dei costi gravanti sulle pubbliche amministrazioni, bensì come la norma richieda di verificare l'effettiva capacità delle convenzioni di conseguire quegli obiettivi di solidarietà, accessibilità e universalità che la giurisprudenza europea ha evidenziato come fondamento della disciplina.
Le interpretazioni contenute nel Dm 72/2021 rafforzano la portata del dato normativo, che configura un percorso mediante procedure comparative riservate, nel rispetto dei principi di pubblicità, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e partecipazione.
In tale quadro, i soggetti del terzo settore potenzialmente coinvolgibili devono essere in possesso di requisiti di moralità professionale e devono dimostrare adeguata attitudine in relazione alle attività oggetto della convenzione.
Ne scaturisce un percorso operativo nel quale le amministrazioni devono da un lato affinare la procedura di affidamento con criteri selettivi adeguati a verificare capacità e progettualità degli organismi, dall'altro pervenire alla formalizzazione del rapporto mediante una convenzione che deve contenere tutti gli elementi richiesti dal comma 4 dell'articolo 56 del Dlgs 117/2017, dettagliandoli in modo tale da valorizzare i profili descrittivi delle attività, le clausole di tutela e il particolare sistema di rimborso delle spese sostenute.
