Demanio marittimo, alla Corte Ue la questione delle opere inamovibili al termine della concessione

I giudici comunitari potrebbero dichiarare non conforme ai principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi sanciti dagli articoli 49 e 56 del Trattato di funzionamento dell'Unione europea - Tfue l'articolo 49 del codice della navigazione, a mente del quale alla cessazione della concessione demaniale marittima «tutte le opere non amovibili restano acquisite allo Stato senza alcun compenso o rimborso». Ciò in applicazione del principio formulato dalla Corte di giustizia che, pronunciandosi sull' articolo 10 del decreto legge 16/2012 recante disposizioni in materia di concessioni di sale da gioco ha stabilito che: «Gli artt. 49 e 56 del TUEF ostano a una disposizione nazionale […] che impone al concessionario di cedere a titolo non oneroso, all'atto della cessazione dell'attività per scadenza del termine della concessione, l'uso dei beni materiali e immateriali di proprietà che costituiscono la rete di gestione e di raccolta del gioco» (sentenza Laezza C- 375/14).

In questi termini il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8010/2022, ha sottoposto al vaglio della Corte di giustizia l'articolo 49 del codice della navigazione, al fine di definire il contenzioso sorto tra un Comune e il concessionario di uno stabilimento balneare nelle more del rinnovo della concessione demaniale. Lasso di tempo durante il quale l'amministrazione comunale aveva: (i) riqualificato come opere di difficile rimozione alcuni manufatti (tettoia e bar- ristorante) già esistenti sull'area demaniale al momento del rilascio della precedente concessione demaniale; (iii) dichiarato l'appartenenza allo Stato dei manufatti a far data dalla scadenza della predetta concessione e comunicato l'avvio del procedimento per la rideterminazione del canone in base alle stime dell'Osservatorio del mercato immobiliare-Omi (articolo 1, comma 251, legge 296/2006).

L'ordinanza del Consiglio di Stato
Nel primo grado di giudizio il concessionario aveva contestato la sussistenza dei presupposti per l'incameramento. A dire del ricorrente, i provvedimenti adottati dall'amministrazione comunale avrebbero comportato «una surrettizia espropriazione» dei beni [in] violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 della Costituzione, degli artt. 49 e 56 TFUE, degli artt. 42 e 117 della Costituzione, in relazione al I Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo- CEDU» ed imposto «un sacrificio sproporzionato dei suoi diritti […] in un momento nel quale […] non risultavano evidenti le necessità pubblicistiche tutelate dall' art. 49 cod. nav.». Argomentazioni che il concessionario ha riproposto al Consiglio di Stato. Da qui la decisione di rimettere la questione al giudice comunitario e di rappresentare l'orientamento maggioritario secondo il quale:
• l'articolo 49 richiama l'istituto dell'accessione, di cui all'articolo 934, comma 1, del codice civile, in forza del quale al proprietario del suolo appartiene di diritto qualunque opera esistente sopra o sotto di esso (Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 626/2013);
• la devoluzione delle opere inamovibili si verifica «al termine della concessione e va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo una nuova concessione in senso proprio, dopo l'estinzione della precedente concessione» (Cassazione civile, Sezione III, n. 5842/2004), con la conseguenza che solo nel caso in cui la concessione sia stata oggetto di rinnovo automatico prima della data di naturale scadenza il principio dell'accessione gratuita non trova applicazione (ex multis Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 3196/2013);
• l'incameramento delle opere non amovibili tra le pertinenze demaniali marittime (articolo 29 del codice della navigazione) «è principio di ordine generale che non soffre deroga alcuna nemmeno nel caso in cui vi sia la sdemanializzazione dell'area ed il bene transiti nel patrimonio dello Stato». Fermo restando che l'atto di incameramento «nulla aggiunge alla devoluzione perché è atto meramente ricognitivo non incidente sul trasferimento della proprietà già perfezionatasi» (Cassazione Civile, Sezione I, sentenza 3842/ 2017).

Osservazioni
L'iniziativa del Consiglio di Stato contrasta con la pronuncia del Tar Liguria n. 253/2022 che ha escluso la non conformità dell' articolo 49 con il Tfue e con la sentenza Laezza («il dubbio di compatibilità con il diritto dell'Unione non appare fondato, dato che l'art. 49 cod. nav. costituisce specificazione di una norma generale di diritto comune […] è dunque nella proprietà pubblica del bene cui accedono le opere non amovibili realizzate dal privato che se ne giustifica l'acquisto gratuito [mentre] la situazione è diversa da quella della sentenza [Laezza], che riguardava l'attività di giochi e scommesse svolta dal privato nei propri locali»).