La riforma della giustizia tributaria nell'ambito delle proposte del Pnrr
È stata da poco resa pubblica la relazione della commissione interministeriale di studio per la riforma della giustizia tributaria istituita per elaborare proposte di interventi organizzativi e normativi intesi a ridurre i tempi di definizione del contenzioso tributario.
L'iniziativa si colloca nell'ambito delle proposte del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) che non manca di dedicare attenzione alla giustizia tributaria, sul presupposto che la sua "riforma strutturale" sia una tra le priorità d'azione indicate dal Governo.
La Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria (1), istituita con decreto del 14 aprile 2021 dal ministero dell'Economia e delle Finanze e dal ministero dalla Giustizia, ha, di recente, concluso i propri lavori e licenziato la relazione finale nella quale sono condensate le proposte tese a migliorare la qualità della risposta giudiziaria e, soprattutto, a ridurre i tempi del processo.
L'iniziativa si colloca nell'ambito degli obiettivi perseguiti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza secondo cui la riforma strutturale della giustizia tributaria rappresenta una tra le priorità d'azione del Governo (2). In particolare, il Pnrr ha evidenziato l'insostenibile peso dei giudizi pendenti dinanzi la sezione tributaria della Suprema Corte che, come documentato nell'ultima relazione di inaugurazione dell'anno giudiziario, sono pari a circa il 50 per cento di tutti i procedimenti tuttora pendenti.
L'attività della commissione si è concentrata dapprima sull'esame delle criticità che affliggono la giustizia tributaria (3) e, quindi, ha indicato due possibili piani di intervento muovendosi lungo sette linee direttrici, ossia:
• intervenire sui procedimenti tributari, ampliando il contraddittorio e il ricorso all'autotutela;
• migliorare l'offerta complessiva di giustizia, con correttivi agli strumenti deflattivi del contenzioso, in particolare la conciliazione giudiziale;
• colmare il deficit di informazione sulla giurisprudenza dei giudici tributari;
• rafforzare la specializzazione dei giudici tributari;
• consolidarne, al tempo stesso, l'indipendenza;
• apprestare migliori difese processuali degli interessi in gioco;
• migliorare l'offerta di giustizia all'interno del giudizio di legittimità.
La commissione, come detto, ha delineato due proposte di riforma alternative, non essendo evidentemente riuscita a raggiungere una decisione unitaria. Entrambe le ipotesi prevedono norme transitorie per assicurare agli attuali giudici un passaggio graduale tra vecchio e nuovo sistema.
L'idea che sta alla base di queste proposte è, tuttavia, profondamente diversa.
La prima mira, infatti, a mantenere una magistratura onoraria, sia pur con impegno prevalente, ma solo in secondo grado; la seconda a istituire una magistratura professionale cui si accede solo mediante concorso pubblico per esami, riservato a laureati in giurisprudenza, con una riserva di posti per i giudici tributari in servizio da almeno sei anni provvisti di laurea in giurisprudenza o economia.
In altri termini, la prima ipotesi prevede, sostanzialmente, il mantenimento dello status quo con modifiche più o meno rilevanti all'attuale situazione, mentre la seconda contempla l'istituzione di una nuova magistratura togata, composta da circa 500 nuovi giudici professionali, assunti esclusivamente per concorso.
Quasi inutile sottolineare che le associazioni degli studiosi di diritto tributario e le categorie professionali hanno già chiaramente espresso larga preferenza per la scelta dell'istituzione di una nuova magistratura professionale, specializzata ed a tempo pieno.
D'altro canto, come ben messo in evidenza dalla commissione circa il 50 per cento dei ricorsi per cassazione viene accolto. Una percentuale così alta di accoglimento delle impugnazioni rende difficilmente difendibile l'attuale situazione, fermo restando che un deciso cambio di passo non potrà, verosimilmente, avvenire nei tempi auspicati dalla commissione.
Resta il fatto che la riforma della giustizia tributaria è ormai urgente e non più procrastinabile.
Invero, come la stessa commissione ha segnalato, nel novero delle misure assunte dal Governo e dal Parlamento per contrastare le conseguenze della pandemia, a partire dai primi mesi del 2020, vi è il rinvio della notifica degli atti di accertamento all'intera platea dei contribuenti. Conseguenza diretta e immediata di questa situazione è l'accumulo d'una ingentissima mole di atti (all'incirca, quindici milioni ogni anno), che prima o poi i vari enti pubblici dovranno notificare. Conseguenza ulteriore è che l'impatto di questi atti potrà essere molto rilevante, per i cittadini e per le imprese. Di qui il rischio di un immediato e straordinario incremento del contenzioso, dapprima dinanzi ai giudici di merito e, infine, dinanzi alla Corte di cassazione.
Spetterà ora alla politica assumere, con responsabilità, impegni che siano idonei a fornire soluzioni durature e in grado di assicurare un miglioramento dell'efficienza del sistema non solo nell'immediatezza ma anche, e soprattutto, nel lungo periodo.
note:
(1) La Commissione è stata composta da Giacinto della Cananea (presidente), Fabrizia Lapecorella (vicepresidente), Massimo Guido Antonini, Pietro Bracco, Clelia Buccico, Margherita Cardona Albini, Gianni De Bellis, Andrea Giovanardi, Enrico Manzon, Sebastiano Maurizio Messina, Domenico Pellegrini, Ernesto Maria Ruffini, Livia Salvini, Maria Vittoria Serranò, Luca Varrone, Glauco Zaccardi.
(2) Nel Pnrr si legge: «Gli ostacoli agli investimenti nel Paese risiedono anche nella complessità e nella lentezza della Giustizia. Quest'ultimo aspetto mina la competitività delle imprese e la propensione a investire nel Paese: il suo superamento impone azioni decise per aumentare la trasparenza e la prevedibilità della durata dei procedimenti civili e penali. La lentezza dei processi, seppur ridottasi, è ancora eccessiva e dovrà essere maggiormente contenuta con interventi di riforma processuale e ordinamentale. A questi fini è necessario anche potenziare le risorse umane e le dotazioni strumentali e tecnologiche dell'intero sistema giudiziario».
(3) ravvisate i) nella notevole complessità e variabilità della normazione, che influisce negativamente sulla certezza del diritto; ii) nel deficit di conoscenze attorno alla giurisprudenza di merito; iii) nella durata del processo; iv) nell'insufficiente livello di specializzazione dei giudici; v) nelle dimensioni quantitative del contenzioso tributario; vi) nella diffusa percezione d'una imperfetta indipendenza dei giudici tributari.
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(*) Avvocato tributarista patrocinante in Cassazione
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