I temi di NT+Tributi e bilanci a cura di Anutel

Imu, l'edificabilità delle aree nei casi di perdita di efficacia dello strumento urbanistico

di Nicola Baccoli (*) - Rubrica a cura di Anutel

Quando dobbiamo affrontare l'aspetto aree edificabili ai fini Imu, in senso generale, non abbiamo alcun dubbio su come individuarle e valorizzarle. Legislatore e giurisprudenza hanno infatti da anni chiarito «il quale, il come ed il quanto" ancora nel periodo dell'ICI. Nella definizione del D.lgs 504/92 all'articolo 2 comma 1 oggi articolo 1 comma 741 lettera d) della Legge 160/2019 viene sancito che "Per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi…». Tale enunciazione lasciava spazio a dubbi interpretativi legati alle diverse strade che percorrono l'edificabilità fiscale e quella urbanistica. I due aspetti, infatti, trovano il loro punto di contatto solo al termine delle procedure inerenti allo strumento urbanistico che possono essere rappresentate in taluni casi dall'approvazione da parte della Regione competente e successiva pubblicazione sul Bollettino ufficiale o dalla convenzione dei Piani attuativi necessari. La finalizzazione di tali procedure attribuisce all'area l'edificabilità urbanistica che nei minimi termini, rappresenta la possibilità di presentare un permesso di costruire per il determinato terreno.

'edificabilità fiscale nasce invece con l'atto di adozione dello strumento urbanistico da parte del consiglio comunale, che è temporalmente precedente a quello dell'approvazione. La lettura corretta dell'attribuzione della natura di area edificabile ai fini fiscali viene data dall'articolo 36, comma 2, del Dl 4 luglio 2006 n. 223 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248/2006 che recita «Un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione della Regione e dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo». È così chiarito che dalla data di adozione, l'immobile sarà soggetto a imposta secondo quanto previsto dal regime delle aree edificabili e non più seguendo il calcolo riservato ai terreni agricoli. In particolare, si seguiranno i dettami dell'articolo 5, comma 5, del Dlgs 504/1992, oggi sostituito solo dalla denominazione ma non nella sostanza dall'articolo 1, comma 746, della legge 160/2019, i quali prevedono per la base imponibile delle aree edificabili, l'applicazione del valore venale in comune commercio al 1° gennaio dell'anno in corso e non più il calcolo basato sul reddito domenicale previsto per i terreni agricoli. L'ultimo filtro che ci consente di pervenire ad un calcolo coerente dell'imposta è quello collegato alla modulazione del valore imponibile.

Nel 2006, riguardo le diatribe interpretative di cui sopra che sono arrivate in giudizio, la Corte di cassazione si è espressa a Sezioni Unite (sentenza n. 25506/2006) ribadendo quanto detto dal Dl 223/2006 specificando che «in sede di valutazione, la minore o maggiore attualità e potenzialità della edificabilità dovrà essere considerata ai fini di una corretta valutazione del valore venale». Quindi la base imponibile avrà un valore crescente in relazione all'avvicinamento nel tempo della coincidenza tra edificabilità fiscale ed urbanistica con un importo "pieno" in corrispondenza di tale sincronismo. Possiamo, per semplificare il concetto, dire che un'area urbanisticamente edificabile lo sarà sempre anche ai fini fiscali, mentre un'area edificabile ai fini fiscali può non esserlo ai fini urbanistici.

In questo panorama già di per sé complesso, per la intersecazione di nozioni tributarie e tecniche, può entrare in gioco una malaugurata ma non così inconsueta variabile che riguarda l'annullamento in sede amministrativa dello strumento urbanistico. Quindi possiamo trovarci di fronte alla perdita di efficacia di quelle misure e norme che attribuivano la natura edificabile alle aree che sono state sottoposte a imposizione e che in un tempo successivo sono state ritenute illegittime mettendo in dubbio tutto il lavoro pregresso, con possibili richieste di rimborsi da parte dei Contribuenti interessati, creando anche grandi perplessità su come affrontare la problematica per il periodo successivo alla sentenza.

La prima questione da capire in questi casi è quale sia il provvedimento colpito dalla sentenza, ovvero quale parte della procedura dello strumento urbanistico perda di efficacia. Per i motivi sopra esposti, questo aspetto è di fondamentale importanza ai fini fiscali; infatti, se ad essere oggetto di annullamento è la sola delibera di approvazione, restano in essere tutte le disposizioni previste in sede di adozione dello strumento urbanistico. Quindi persiste l'edificabilità fiscale anche se non corroborata da quella urbanistica, si applica il calcolo dell'imposta come area edificabile ed il valore della base imponibile terrà conto della presenza della sola promessa di edificabilità, che non può ancora essere confermata dall'atto di approvazione successivo. C'è l'applicazione quindi di tutte le nozioni normative e giurisprudenziali espresse a riguardo della definizione di area edificabile, della fase di vigenza e della quantificazione dell'imponibile. Concetti confermati anche dalla Corte di Cassazione con le sentenze nn. 6853/2019, 33576/2019.

Più complicato è il caso in cui venga annullata in toto la procedura dello strumento urbanistico coinvolgendo perciò sia la delibera di adozione che quella di approvazione. L'intero impianto dello strumento urbanistico viene dichiarato illegittimo venendo a mancare il presupposto che ai fini normativi ha attribuito la natura edificabile ad aree che prima avevano destinazione agricola. In questo contesto non è semplice interpretare la portata di tale provvedimento in relazione alla retroattività o meno che possa assumere riguardo le imposte versate nelle annualità antecedenti la perdita di efficacia delle disposizioni urbanistiche. È scontato, che le sentenze di Tar e Consiglio di Stato in merito, maturino spesso in un consistente arco di tempo e che di conseguenza i periodi su cui gravano i dubbi dell'imposizione su tali immobili siano ragguardevoli. La giurisprudenza ha trovato solo negli ultimi mesi una direzione univoca in merito, dopo analisi contrastanti della medesima situazione a seconda dei diversi gradi di giudizio. Durante il 2019, gli Ermellini, con sentenza n.12686 si erano trovati a giudicare la legittimità di una richiesta di rimborso riguardo imposte versate negli anni 2006 e 2007 con intervenuto annullamento dello strumento urbanistico decretato dal Consiglio di Stato durante il 2013. La disputa si era incentrata sull'applicazione dell'articolo 1, comma 164, della legge 296/2006 («Il rimborso delle somme versate e non dovute deve essere richiesto dal contribuente entro il termine di cinque anni dal giorno del versamento, ovvero da quello in cui è stato accertato il diritto alla restituzione»), in particolare sulla data di avvio del quinquennio nel quale era possibile presentare domanda di rimborso. La Suprema Corte, aveva stabilito che il rimborso richiesto dalla parte Contribuente dopo la sentenza emessa nel 2013 fosse legittimo, in quanto l'atto del Consiglio di stato era l'evento che «aveva accertato il diritto alla restituzione» previsto dalla normativa. Si era dato per scontato quindi il principio legato alla retroattività della sentenza che aveva nuovamente trasformato in agricole le aree divenute edificabili come se lo strumento urbanistico oggetto di contestazione non fosse mai esistito.

Le pronunce della Corte di cassazione n. 30732 del 2021 e n. 31174 del 2022 entrano invece nel merito della questione "edificabilità" nelle annualità per le quali il Contribuente propone la richiesta di restituzione dell'imposta versata. La filosofia delle più recenti sentenze è di fatto quella che prevede la fotografia e cristallizzazione delle situazioni vigenti sul determinato anno in considerazione della vigenza o meno dello strumento urbanistico nel preciso momento. Semplificando, la Corte ha determinato che la successiva sentenza di annullamento dello strumento urbanistico ha efficacia dalla sua data di emissione in avanti, ma non ha valenza retroattiva. Quindi è lecito per il Comune rispondere con diniego alla richiesta di rimborso di un Contribuente in possesso di un'area divenuta edificabile con strumento urbanistico ipoteticamente approvato nell'anno 2015 e soggetto a sentenza di annullamento nel 2019. Questo, perché nel periodo intercorrente l'approvazione e la perdita di efficacia su detta area edificabile vigevano le norme e le disposizioni urbanistiche dello strumento su cui non gravava alcuna sentenza e non si sarebbe potuta stimare la base imponibile secondo il valore del terreno agricolo. A questa tesi, legata ai dettami normativi e giurisprudenziali, si affianca anche il concetto di «edificabilità di fatto», secondo la quale anche un terreno non qualificato edificabile dal piano urbanistico (edificabilità di diritto) assume comunque una vocazione edificatoria in virtù di taluni fattori come la vicinanza ad un centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l'esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati. Anche l'edificabilità di fatto è un'articolazione dell'edificabilità fiscale, è giuridicamente rilevante e si associa nel caso di specie a quella di diritto, nell'individuare un terreno come edificabile anche alla sola apertura dell'iter di formazione dello strumento urbanistico, quando le caratteristiche sopra elencate, lo candidano alla edificabilità e quindi all'aumento di valore seppur con tutti i distinguo necessari.

(*) Funzionario gestione aree edificabili - Comunità Montana Valle Sabbia (BS) - Docente Anutel

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INZIATIVE IN PRESENZA

- Rimini, 16/1/2023: La disciplina del canone unico patrimoniale (comma 816 legge 160/2019) e del canone mercatale (comma 837 legge 160/2019) a due anni dalla loro introduzione nel sistema delle entrate locali (9,00-14,00)

- San Marco Evangelista (Ce), 16/1/2023: L'attuazione del PNRR e i riflessi sulle attività dell'ente locale le prossime iniziative per altri settori (9,00-13,30)

- Salerno, 17/1/2023: Le recenti novità legislative in materia di entrate degli enti locali (9,00-13,30 / 15,00-16,30)

- Frascati (Roma), 30/1/2023: Percorso guidato per la predisposizione del bilancio di previsione 2023 – 2025 (9,00-14,00)

VIDEOSEMINARI "ANUTEL"

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- 10 - 12 - 17 - 19 -24 - 25 gennaio 2023: Corso di abilitazione per accertatore delle entrate locali - Legge 296/2006, articolo 1, comma 179

- 27/1/2023: La riforma della giustizia tributaria (9,30-11,30)

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- 17/1/2023: La gestione contabile del Pnrr (10,00-12,00)

- 20/2/2023: Le novità della dichiarazione iva 2023 di interesse per gli enti locali le prossime iniziative per altri settori (10,00-12,00)

LE PROSSIME INIZIATIVE PER ALTRI SETTORI

- 24/01/2023: Il nuovo Ccnl funzioni locali 2019/2021: ordinamento professionale e progressioni (10,00-12,00)

- 26/01/2023: I criteri di aggiudicazione delle procedure di gara alla luce delle recenti novità normative. aspetti operativi ed applicazione pratica-I MODULO (15,30-17,30)

- 2/02/2023: I criteri di aggiudicazione delle procedure di gara alla luce delle recenti novita normative. aspetti operativi ed applicazione pratica - II modulo (15,30-17,30)

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