Le ultime pronunce in materia di edilizia e urbanistica

Dati catastali – Abuso edilizio – Prova della preesistenza – Funzione meramente fiscale-tributaria
In merito all'addebito di abusiva realizzazione di un locale, per consolidata giurisprudenza, i dati catastali non possono ritenersi, neppure dal punto di vista topografico, fonte di prova certa della situazione di fatto esistente sul piano immobiliare, rappresentando l'accatastamento un adempimento di tipo fiscale-tributario che fa stato ad altri fini, senza assurgere a strumento idoneo, al di là di un mero valore indiziario, ad evidenziare la reale consistenza degli immobili interessati e la relativa conformità alla disciplina urbanistico-edilizia.
T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 6 marzo 2023, n. 525

Inizio lavori – Manufatto assentito – Animus aedificandi – Trasformazione del territorio
I lavori di costruzione del manufatto assentito possono reputarsi effettivamente iniziati, nel corso dell'anno decorrente dal rilascio del titolo abilitativo, quando siano di consistenza tale da comprovare l'effettiva volontà del beneficiario dello stesso di realizzare quanto da lui progettato, e non siano meramente simbolici, fittizi o preparatori e che, quindi, non sono, di per sé, sufficienti a comprovare un serio animus aedificandi ed a comportare una irreversibile trasformazione del territorio, ad es., la recinzione e la pulizia dell'area di intervento, l'installazione della baracca degli attrezzi e del cartello di cantiere, lo sbancamento e il livellamento del terreno, la realizzazione delle opere di scavo e di sottofondazione, nonché di limitate opere di fondazione.
T.A.R. Campania, sede di Salerno, sez. II, 6 marzo 2023, n. 523

Strutture temporanee funzionali alla balneazione – Bene paesaggistico – Costa – Demanio e patrimonio dello Stato – L.r. Puglia n. 17 del 2015 – Strutture amovibili mantenute per tutto l'anno
L'inserimento di strutture funzionali alla balneazione costituisce una modalità di utilizzo del bene paesaggistico che non può, tuttavia, tradursi nella deprivazione del valore naturalistico e culturale che deve essere preservato in modo prioritario. La conservazione della dimensione naturale e identitaria della costa costituisce, quindi, l'esigenza primaria con la quale devono coniugarsi le possibilità di sfruttamento per ragioni turistiche e ricreative, che sono, tuttavia, da considerarsi secondarie nel quadro assiologico che discende dalla Costituzione e dalle considerazioni in precedenza esposte. In quest'ottica la realizzazione di strutture funzionali alla balneazione costituisce un'eccezione rispetto alla primaria necessità di conservazione del sostrato materiale che si offre alla percezione umana, e che, ordinariamente, può ammettersi solo laddove temporalmente limitata alla specifica stagione della balneazione. In sostanza, l'ordinamento ammette la realizzazione di tali strutture (che realizzano, comunque, l'interesse sociale ed economico ad una certa modalità di fruizione della spiaggia) ma l'interpretazione delle regole che abilitano simile possibilità non può non tener conto di come la stessa riguardi un bene paesaggistico che, pertanto, deve essere “restituito” nella sua dimensione naturale ed identitaria una volta che la stagione balneare sia terminata. Dunque, l'art. 8, co. 5, della l.r. della Puglia n. 17/2015 (secondo la quale “ai fini demaniali marittimi, le strutture funzionali all'attività balneare, purché di facile amovibilità, possono essere mantenute per l'intero anno solare”), non deve essere interpretata nel senso di imporre – quale regola ordinaria – il mantenimento delle strutture per l'intero anno solare, ma, piuttosto, deve ritenersi eccezione limitata ai casi in cui tale possibilità non incida sulle ragioni del paesaggio costiero.
Consiglio di Stato, sez. VII, 14 marzo 2023, n. 2689

Lottizzazione abusiva – Natura del fenomeno – Impatto sul territorio – Trasformazione urbanistica in difformità con le norme
La lottizzazione abusiva è un fenomeno unitario che trascende la consistenza delle singole attività e/o opere di cui si compone e talora ne prescinde, e assume rilevanza giuridica per l'impatto che determina sul territorio interferendo con l'attività di pianificazione, conservazione dei valori paesistici e ambientali, dotazione e dimensionamento degli standard. La fattispecie si concretizza quindi nella trasformazione urbanistica ed edilizia della zona, in contrasto con la norma, e non nell'eventuale difformità delle singole opere alle norme vigenti (sanzionati dagli artt. 3l e ss. del d.P.R. n. 380 del 2001).
Consiglio di Stato, sez. VII, 14 marzo 2023, n. 2689

Pianta organica delle farmacie – Rideterminazione – Criterio dell'equa distribuzione territoriale – Criterio dell'accessibilità – Programmazione territoriale
La rideterminazione della pianta organica delle farmacie costituisce atto per il quale l'autorità competente dispone di un'ampia discrezionalità amministrativa, che dev'esser immune da illogicità o palese irragionevolezza o contraddittorietà e che è sufficiente segua criteri ispiratori generali, non occorrendo quindi una analitica. Il criterio principale cui la pianificazione delle farmacie deve ispirarsi è quello dell'equa distribuzione territoriale, mentre il criterio dell'accessibilità assume una valenza integrativa e aggiuntiva (T.A.R. Campania, sez. V, 7 giugno 2021 n. 3808). Lo scopo perseguito dalla riforma operata dall'art. 11 della legge 24 marzo 2012 n. 27 non è quello del “massimo decentramento” delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire o mantenere sedi che non abbiano una zona di riferimento tal da garantirne la “sopravvivenza” economica, ma quello di “aumentare l'accessibilità all'assistenza farmaceutica” ex se in favore del maggior numero di abitanti possibile (T.A.R. Campania, sez. III, 1° settembre 2021 n. 5691), in un'ottica cioè di para-liberalizzazione. Peraltro, la nuova e vigente forma di programmazione territoriale non assegna più a ciascuna farmacia una precisa ubicazione, da intendersi come zona esclusiva, bensì una porzione di territorio (sede farmaceutica) più o meno ampia, perimetrata sommariamente attraverso le indicazioni frazioni, vie, quartieri et similia, ove aspetto prevalente, salvo il limite della distanza legale minima, è essenzialmente l'idoneità della sede a soddisfare le esigenze della popolazione residente, secondo i parametri di un'equa distribuzione sul territorio degli esercizi in questione e di accessibilità al servizio. Di talché, come rilevato dalla sentenza del Cons. St., sez. III, 15 marzo 2021 n. 2239: “Lo scopo della perimetrazione della zona di una sede farmaceutica è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è […] libero di scegliere l'ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all'interno di quel perimetro […] salva la distanza minima obbligatoria di duecento metri”. Ancora in giurisprudenza è stato affermato che, qualora la scelta localizzativa di una nuova sede farmaceutica, già operata dal Comune, si riveli, alla prova dei fatti, non funzionale, in quanto tra l'altro non risulti possibile aprire la farmacia nella zona indicata, per indisponibilità di “locali idonei”, ben si può ammettere la “revisione” della zona farmaceutica originariamente individuata (così T.A.R. Lazio, sez. Latina, sez. I, 7 aprile 2021 n. 231), peraltro sollecitabile dalla parte interessata.
T.A.R. Puglia, sede di Bari, sez. II, 14 marzo 2023, n. 485

Concessione edilizia – Proroga – Decadenza – Atto ricognitivo – Art. 15, T.U. edilizia
L'atto di annullamento dell'atto di proroga di una concessione edilizia deve essere qualificato - tenuto conto del contenuto del potere in concreto esercitato dal Comune - come decadenza del titolo edilizio, ai sensi dell'art. 15 T.U. edilizia, nonché quale esercizio del potere di autotutela sulla pregressa concessione della proroga dei termini. Infatti: a) in conformità coi principi generali di trasparenza e certezza giuridica ex artt. 1 e 2, l. n. 241 del 1990, è sempre richiesto che l'amministrazione si pronunci con provvedimenti espressi, sia pure con valenza ricognitiva di effetti discendenti direttamente dalla legge, sicché risulta necessaria l'adozione di un formale provvedimento in relazione all'esercizio del potere attribuito dall'art. 15 t.u. edilizia; b) alla luce del tenore testuale dell'art. 15, commi 2 e 2-bis, del T.U. edilizia, non può dirsi irrilevante la tardività della istanza di proroga, essendo necessario che essa venga richiesta prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori; c) risponde ad un principio generale dell'ordinamento, la regola secondo cui la richiesta di proroga del termine per il compimento di una certa attività deve essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo, per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi; la presentazione della richiesta di proroga è infatti funzionale ad evidenziare la sussistenza e la perduranza dell'interesse del privato alla realizzazione dell'intervento programmato, sia nei rapporti con l'Amministrazione che aveva rilasciato il titolo, sia rispetto ai terzi che, per ragioni di vicinitas, potrebbero avere un qualche interesse ad opporsi all'altrui iniziativa edificatoria; d) diversamente dalla proroga dei termini - intesa quale provvedimento di secondo grado che modifica, ancorché parzialmente, il complesso degli effetti giuridici delineati dall'atto originario, accedendo all'originaria concessione ed operando uno spostamento in avanti del suo termine finale di efficacia - il rinnovo della concessione implica il rilascio di un nuovo ed autonomo titolo, subordinato ad una nuova ed autonoma verifica dei presupposti richiesti dalle norme urbanistiche vigenti al momento del rilascio, in tal modo presupponendo la sopravvenuta inefficacia dell'originario titolo abilitativo.
Consiglio di Stato, sez. VI, 16 marzo 2023, n. 2757

Superfici utili – Art. 167, d.lgs. n. 42 del 2004 – Autorizzazione paesaggistica in sanatoria – Superfici accessorie
Posto che l'art. 167 d.lgs. n. 42 del 2004 ha riguardo, quale causa generale ostativa alla sanatoria alle sole superfici utili, considerato che tali superfici escludono quelle accessorie, deve ritenersi che l'ampliamento di superfici accessorie esterne (qualificabili come balconi o ballatoi o terrazze), sebbene sussumibili sotto la nozione di superfici utili lorde, non integrano gli estremi della superficie utile ai sensi dell'art. 167 cit., non potendo, dunque, ritenersi di per sé come ostativo all'avvio del procedimento di autorizzazione postuma paesaggistica.
T.A.R. Campania, sede di Salerno, sez. II, 22 marzo 2023, n. 654

Silos – Autorizzazione – L.r. Lombardia n. 12 del 2005 – Silenzio-assenso – Art. 20, D.P.R. n. 380 del 2001
I “silos” sono, ai sensi dell'articolo 59 della L.R. Lombardia n. 12/2005, “attrezzature e infrastrutture produttive necessarie per lo svolgimento delle attività” non conteggiate “nel computo dei volumi realizzabili”, non essendo “sottoposte a limiti volumetrici” ed ammesse nel rispetto dei rapporti di copertura previsti dal comma 4 del medesimo art. 59. Trattasi di disposizione non derogabile dal PGT giacché, come precisa l'art. 61 L.R. n. 12/2005, “1. Le disposizioni degli articoli 59 e 60 sono immediatamente prevalenti sulle norme e sulle previsioni del PGT e dei regolamenti edilizi e di igiene comunali che risultino in contrasto con le stesse”. Il procedimento di autorizzazione all'installazione dei silos, dunque, è soggetto alla disciplina di cui all'art. 20, co. 1, l. n. 241/1990, per il quale il silenzio serbato dall'amministrazione “equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide”; tale disciplina, infatti, non trova applicazione solamente rispetto alle ipotesi eccettuate dal Legislatore, tra le quali non figura il procedimento in parola. Sicché – in assenza di vincoli sull'area interessata – ai sensi dell'articolo 20 del D.P.R. n. 380/2001, il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro il termine di 90 giorni dalla presentazione dell'istanza.
T.A.R. Lombardia, sede di Brescia, sez. II, 23 marzo 2023, n. 260

Convenzione urbanistica – Principio di autoresponsabilità – Buona fede – Oneri maggiori
In base al principio di autoresponsabilità e di non contraddittorietà, oltre che di buona fede, la parte privata non può dolersi della quantificazione degli oneri da lei stessa accettata con la sottoscrizione, senza riserva, della convenzione urbanistica. Infatti, non esiste nell'ordinamento una norma generale che impedisca, in sede di convenzione urbanistica, la libera erogazione di ulteriori contribuzioni rispetto a quelle fissate dalla legge che, quindi, costituiscono semplicemente il minimo legale. Per altro verso, poi, gli impegni assunti in sede convenzionale non vanno riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell'operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l'equilibrio del sinallagma contrattuale e, quindi, la sostanziale liceità degli impegni stessi. In altri termini, la causa della convenzione urbanistica e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato che della pubblica amministrazione.
Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2023, n. 2996

Costruzione nuovi edifici – Altezza massima – Rapporto di prossimità – Edifici confinanti
Per gli edifici siti in zona omogenea B, l'art. 8 d.m. n. 1444/1968 prevede che: “l'altezza massima dei nuovi edifici non può superare l'altezza degli edifici preesistenti e circostanti, con la eccezione di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche, sempre che rispettino i limiti di densità fondiari di cui all'art. 7”. Al riguardo, per la definizione del concetto di “circostante o limitrofo” rileva la costante giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 settembre 2014, n. 4553; 14 maggio 2014, n. 2469), secondo cui, in applicazione del criterio letterale (privilegiato dall'art. 12 delle preleggi), la locuzione “edifici circostanti” indica lessicalmente gli edifici che si trovano intorno all'area oggetto del permesso, senza a tali fini poter estendere l'area di interesse ad ulteriori concetti come zona o fasce territoriale o comparto. Ciò nonostante, l'intento di restringere l'area di confronto non può essere portata all'estremo di poter ritenere rilevanti ai fini del calcolo dell'altezza ammissibile i soli edifici confinanti, trattandosi di locuzione di distinto significato oggettivamente riferibile ad un ambito più circoscritto. Devono pertanto prendersi in considerazione anche gli edifici in rapporto di ragionevole prossimità.
Consiglio di Stato, sez. IV, 27 marzo 2023, n. 3115

Lottizzazione abusiva – Acquisizione coattiva – Trasferimento propeter rem – Buona fede – Elemento soggettivo
Come tutti gli illeciti civili anche la lottizzazione abusiva ha natura permanente che oltretutto si trasferisce propter rem anche ai soggetti che non l'hanno posta in essere da principio, ma che sono divenuti titolari dei terreni abusivamente lottizzati e che hanno goduto di costruzioni eseguite sine titulo (si veda ex multis Consiglio di Stato Sezione II 20 giugno 2022 n. 5064). Inoltre, quanto all'elemento soggettivo, i principi costituzionali e sovranazionali di buona fede e di presunzione di non colpevolezza non possono essere utilmente spesi in relazione alla irrogazione della sanzione ammnistrativa dell'acquisizione coattiva delle aree lottizzate abusivamente al patrimonio del Comune, contemplata dall'art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001, in quanto atto vincolato della P.A.
Consiglio di Stato, sez. VII, 30 marzo 2023, n. 3297

Impianti fotovoltaici su serre – Titolo autorizzativo – Autorizzazione unica
Le serre non sono edifici in senso normativo, come si desume: a) dalle norme della l.r. Friuli Venezia-Giulia n. 19/2009, che le distinguono dagli edifici generalmente intesi; b) dalle norme del d.m. 5 maggio 2011, in materia di incentivi da fonti rinnovabili; c) dalle norme della l.r. 19/2012, che le disciplinano come opere a sé stanti, ancora una volta diverse dal concetto generale di edificio. Pertanto, per la realizzazione di un intervento, consistente in quattro serre con impianto fotovoltaico integrato, non può essere eluso l'obbligo dell'autorizzazione unica regionale, atteso che le serre fotovoltaiche non sono in regime di edilizia libera e non sono edifici in senso normativo. Non può nemmeno utilizzarsi il permesso a costruire, previsto in generale per l'attività edilizia, avendo la normativa di settore richiesto per l'installazione di impianti fotovoltaici, a seconda della potenza, o l'autorizzazione regionale o la d.i.a. - ovvero la p.a.s. che la ha sostituita - ovvero ancora la comunicazione da effettuare in regime di edilizia libera.
Consiglio di Stato, sez. IV, 30 marzo 2023, n. 3294