Le conseguenze della sentenza della Corte costituzionale sull'abitazione principale

La Corte costituzionale ha sciolto il nodo relativo all'applicazione dell'agevolazione prevista in materia di Imu per l'abitazione principale, nell'ipotesi di coniugi con residenze separate. Aprendo la porta alla possibilità che il medesimo nucleo familiare possa avere due abitazioni principali ai fini del tributo.

La questione era sorta in relazione alle disposizioni contenute nell'articolo 13, comma 2, del Dl 201/2011, prima, e dell'articolo 1, comma 741, lettera b), della legge 160/2019, dall'anno di imposta 2020, in base alle quali l'abitazione principale, non soggetta al tributo nell'ipotesi in cui non appartenga alle categorie catastali A/1-A/8 o A/9, è l'unità immobiliare a uso abitativo destinata a dimora abituale e a residenza anagrafica tanto del possessore che del suo nucleo familiare.

Le disposizioni appena sopra richiamate disciplinano il caso in cui due coniugi abbiano la residenza anagrafica e la dimora abituale in due abitazioni site nel medesimo Comune, prevedendo che una delle due possa beneficiare dell'agevolazione di legge. Nell'ipotesi in cui, invece, i due coniugi abbiano residenze anagrafiche ubicate in due Comuni diversi, la Corte di cassazione, con numerose pronunce (tra le tante ordinanze n. 416-4170/2020, 1199/2022), aveva ritenuto che, in base al principio della stretta interpretazione letterale delle norme agevolative in campo tributario, nessuna delle due abitazioni potesse ritenersi residenza anagrafica del possessore e del suo nucleo familiare, con la conseguente tassabilità di entrambe.

Il legislatore aveva cercato di porre parzialmente rimedio a suddetta drastica conclusione, all'inizio di quest' anno, adottando una disposizione, non interpretativa, in base alla quale veniva estesa, anche all'ipotesi di residenze separate dei coniugi in comuni diversi, la possibilità per il nucleo familiare anagraficamente scisso di beneficiare comunque dell'agevolazione prevista per l'abitazione principale per una delle due abituazioni, da individuarsi a scelta dei componenti del nucleo familiare (utilizzando una formulazione assai infelice che, in ogni caso, voleva intendere quella scelta come dimora abituale della famiglia - articolo 5-decies del Dl 146/2021).

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 209/2022, dichiara l'illegittimità costituzionale di tutte le disposizioni contenute nell'articolo 13, comma 2, quarto e quinto periodo, del Dl 201/2011 e nell'articolo 1, comma 741, lettera b), primo e secondo periodo della legge/ 160/2019, come anche modificato dall'articolo 5-decies del Dl 146/2021. In particolare, la Corte ritiene che l'abitazione principale debba essere l'immobile, iscritto o iscrivibile in catasto come unica unità immobiliare, nel quale il possessore dimora abitualmente e risiede anagraficamente e non quello, come prevedono le norme ritenute illegittime, di residenza anagrafica e dimora abituale del possessore e del suo nucleo familiare.

Tuttavia, la Corte costituzionale non ha voluto estendere tout court ai coniugi con residenze separate il diritto all'agevolazione per entrambi gli immobili, ma solo a quelli in cui effettivamente ciascun coniuge risiede anagraficamente ed ha la propria dimora abituale (ossia dove vive abitualmente).

Quali sono le conseguenze della pronuncia di illegittimità?

Le pronunce di illegittimità costituzionale hanno efficacia dal giorno successivo a quello di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e comportano non già l'abrogazione, la cauducazione, l'annullamento o la nullità della norma illegittima, ma solo la sua disapplicazione, producendo un effetto che si pone in una posizione intermedia tra l'abrogazione, che ha efficacia ex nunc (non retroattiva) e l'annullamento, che ha invece efficacia ex tunc (retroattiva). La Corte di cassazione ha evidenziato che la dichiarazione di incostituzionalità comporta la caducazione dei soli effetti non definitivi e nei rapporti ancora in corso di svolgimento, al di là dei casi eccezionali in cui essa travolge tutti gli effetti degli atti compiuti in base alla norma illegittima (avuto riguardo al precetto costituzionale violato, alla disciplina dettata dalla norma riconosciuta costituzionalmente illegittima e alla natura del rapporto disciplinato da quest'ultima). La Corte di cassazione ha sostenuto in più occasioni come la decisione di illegittimità costituzionale di una norma non abbia effetto sui rapporti esauriti. «Le pronunce di accoglimento della Corte Costituzionale hanno effetto retroattivo, inficiando fin dall'origine la validità e l'efficacia della norma dichiarata contraria alla Costituzione, salvo il limite delle situazioni giuridiche "consolidate" per effetto di eventi che l'ordinamento giuridico riconosce idonei a produrre tale effetto, quali le sentenze passate in giudica, l'atto amministrativo non più impugnabile, la prescrizione e la decadenza». (Cassazione civile, sezione III, 28 luglio 1997 n. 7057).

Premesso il sopra consolidato principio, si possono ipotizzare le seguenti casistiche:

• Avvisi accertamento notificati e divenuti definitivi per mancata impugnazione nei termini, siano essi pagati o non pagati: si tratta in questo caso di rapporti esauriti, sui quali non ha effetto la decisione della Corte, come precisato dalla sentenza della Cassazione n. 969/2016. In proposito ci si domanda se l'ente possa provvedere comunque al loro annullamento ed all'eventuale rimborso delle somme pagate, esercitando il proprio potere di autotutela, eventualmente sollecitato dal contribuente. Nel rammentare che l'autotutela è una facoltà e non un obbligo per la pubblica amministrazione, facoltà che può interessare anche avvisi di accertamento definitivi, va evidenziato che il suo esercizio deve derivare dalla valutazione discrezionale, spettante alla pubblica amministrazione, in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico, concreto ed attuale, alla eliminazione dell'atto. In sostanza effettuando un bilanciamento tra l'interesse pubblico volto al ripristino della legalità e quello legato alla conservazione dell'atto. Peraltro, nell'eventuale considerazione che l'amministrazione ritenesse di dare all'interesse ad essere ristorati delle somme pagate (o comunque all'annullamento) dei soggetti che sono stati oggetto di accertamento in base ad una norma di legge dichiarata successivamente incostituzionale, va senza dubbio dato il giusto peso, dall'altra parte, all'interesso pubblico dell'ente alla conservazione delle somme e degli equilibri di bilancio, principio fissato dalla Costituzione. Specie alla luce dell'indisponibilità della pretesa tributaria, che condiziona l'eventuale valutazione della responsabilità amministrativa potenzialmente conseguente. Appare infatti ardito sostenere che l'annullamento di atti divenuti definitivi (tra l'altro si evidenzia non illegittimi ad origine) possa essere sicuramente scevro di qualunque potenziale responsabilità erariale. In questo caso resta sempre la possibilità che il contribuente impugni il diniego di autotutela, rammentando però che la giurisprudenza ritiene che l'annullamento in autotutela dell'atto impositivo diventato definitivo «è atto discrezionale dell'amministrazione finanziaria e che nell'ambito del processo tributario il sindacato sull'atto di diniego a procedere all'annullamento del provvedimento impositivo in autotutela può riguardare solo la eventuale sussistenza di profili di illegittimità del predetto rifiuto, in relazione a ragioni di rilevante interesse generale che giustificano l'esercizio di tale potere che si fonda su valutazioni ampiamente discrezionali, non costituendo strumento di tutela dei diritti individuali del contribuente» (Cassazione n. 17723/2022).

• Contenziosi decisi con sentenza passata in giudicato, ossia quelli oggetto di decisione definitiva: si tratta di rapporti esauriti, non interessati dalla sentenza della Corte.

• Contenziosi pendenti: per quest'ultimi, qualora la ragione del contendere sia solo il mancato riconoscimento del beneficio per l'assenza della destinazione dell'immobile a residenza anagrafica di entrambi i coniugi, ovvero se il contribuente abbia sollevato l'eccezione di incostituzionalità, l'ente andrà incontro alla soccombenza, per cui dovrà valutarsi l'abbandono del contenzioso. Non altrettanto invece se il contenzioso è fondato su motivazioni diverse da quella di oggetto di esame da parte della Corte (ad esempio, motivi formali o procedurali, ossia contestazione sull'effettiva destinazione a dimora abituale, eccetera).

• Pagamenti spontanei effettuati dai contribuenti: i contribuenti che hanno provveduto al pagamento dell'imposta (ad esempio i coniugi che hanno pagato l'imposta in quanto residenti in comuni diversi, ovvero che residenti in immobili diversi nello stesso comune hanno limitato l'esenzione ad uno solo di essi) possono richiedere il rimborso delle somme pagate entro il termine di 5 anni, stabilito dal comma 164 dell'articolo 1 della legge 296/2006. In questo caso il rapporto non è esaurito ed il rimborso dovrà essere concesso, maggiorato dei relativi interessi, calcolati con il tasso stabilito dall'ente. Ovviamente a condizione che i contribuenti dimostrino comunque che l'immobile di residenza anagrafica sia anche la propria dimora abituale, in base al principio per cui compete a chi invoca un'esenzione tributaria dimostrare la sussistenza dei suoi presupposti (pur se occorre valutare se la presunzione di legge di dimora abituale della residenza possa esimere da prova). É da ritenere che il termine iniziale del periodo quinquennale decorra dalla data del pagamento, come afferma il comma 164 citato, come si evince dalla sentenza della Corte di cassazione n. 969/2016. E' evidente che l'impatto in termini di oneri per gli enti è ben differente. I pagamenti effettuati prima del termine per la richiesta di rimborso sono da ritenere invece esclusi, in quanto il rapporto è esaurito. Per i pagamenti effettuati nel corso del 2022 il contribuente, qualora abbia altri cespiti imponibili, potrà compensare le somme versate con il saldo di dicembre.

• Accertamenti non definitivi: si tratta degli avvisi di accertamento per i quali non è scaduto il termine per la presentazione del ricorso, ovvero per i quali è pendente il giudizio avanti alle Corti di giustizia tributaria o alla Corte di cassazione. Rientrano in questa casistica anche gli avvisi per i quali il contribuente ha presentato istanza di accertamento con adesione, nel periodo di 90 giorni successivi alla scadenza del termine originario di impugnazione dell'avviso. In questo caso l'ente dovrà annullare totalmente o parzialmente gli avvisi a seconda che basino in tutto o in parte il recupero del tributo accertato sulla mancata coincidenza della residenza dei coniugi. In questo caso, infatti, il rapporto non è esaurito e viene travolto dalla pronuncia di incostituzionalità. Nell'ipotesi in cui, invece, l'ente abbia contestato la debenza dell'imposta non solo evidenziando la mancata coincidenza della residenza anagrafica dei coniugi, ma anche dimostrando la mancata destinazione a dimora abituale dell'immobile da parte del possessore, l'avviso resterà pienamente valido. Come ha ricordato la Corte costituzionale nella sentenza qui commentata, la dichiarazione di incostituzionalità non determina «in alcun modo, una situazione in cui le cosiddette "seconde case" delle coppie unite in matrimonio o in unione civile ne possano usufruire. Ove queste abbiano la stessa dimora abituale (e quindi principale) l'esenzione spetta una sola volta». Questa è la situazione di molti comuni turistici, nei quali è frequente la presenza di abitazioni con residenze "fittizie", ossia non assistite dalla contemporanea destinazione dell'immobile a dimora abituale. Verifica, quest'ultima, tutt'altro che agevole e che riporta indietro le lancette a prima del 2012, allorquando nella vecchia Ici solo l'assenza della destinazione a dimora abituale faceva perdere il beneficio dell'agevolazione.

Occorre evidenziare che ancora una volta i comuni si trovano a scontare gli effetti di interventi normativi non sempre del tutto felici, pur avendo gli stessi operato sulla base della stretta interpretazione letterale delle norme, nonché di un largamente consolidato orientamento della Corte di cassazione, subendone oggi le conseguenze finanziarie ma, soprattutto, procedurali, che finiscono per ingolfare ancora di più gli uffici tributi degli enti locali.

(*) Vice presidente Anutel
---------------------------------
LE PROSSIME INIZIATIVE ANUTEL

INZIATIVE IN PRESENZA

Potenza (27/10/2022): Le principali problematiche su Imu, Tari e sull'attività di accertamento nel 2022-2023 (9,00-14,00)

Biella, 3/11/2022: Il nuovo canone unico patrimoniale applicato all'occupazione del suolo pubblico di cui all'articolo 1, comma 816 e seguenti, della legge 27/12/2019 n. 160 (9,00-14,00)

Soriano del Cimino (Vt) (10/11/2022): Le principali problematiche su Imu, Tari e sull'attività di accertamento nel 2022-2023 (9,00-14,00)

Massa (Mc) 21/11/2022: La riforma del processo tributario e la mediazione tributaria (9,00-13,30)

VIDEOSEMINARI "ANUTEL"

LE PROSSIME INIZIATIVE PER IL SETTORE TRIBUTARIO

- 26-27/10/2022: Corso di aggiornamento biennale per funzionari responsabili della riscossione (10,00-12,00)

-27/10/2022: Arera - testo unico per la regolazione della qualità del servizio di gestione dei rifiuti urbani (Tqrif): novità, obblighi, criticità e soluzioni (9,00-12,00)

- 9/11/2022: La procedura sanzionatoria amministrativa di cui alla legge 689/81 - quadro di sintesi e approfondimento degli aspetti operativi di competenza comunale (dall'accertamento- contestazione all'ordinanza-ingiunzione) (15,30-17,30)

-17-18/11/2022: Corso di aggiornamento biennale per funzionari responsabili della riscossione (10,00-12,00)

- 24/11/2022: Arera - testo unico per la regolazione della qualità del servizio di gestione dei rifiuti urbani (Tqrif): novità, obblighi, criticità e soluzioni (9,00-12,00)

LE PROSSIME INIZIATIVE PER ALTRI SETTORI

- 27-28/10/2022: La responsabilità disciplinare nel pubblico impiego (9,00-12,00)

16/11/2022: I compiti e le funzioni dell'economo comunale (15,30-17,30)

CORSO PER GLI ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE (OIV)

PROGRAMMAZIONE, PERFORMANCE E RISK MANAGEMENT NEGLI ENTI LOCALI

Corso che consente l'acquisizione dei crediti formativi richiesti dalla legge ai componenti degli OIV. Corso FAD 2022: Programmazione, Performance e Risk Management negli Enti Locali. IL CORSO si terrà a partire da NOVEMBRE 2022 fino a DICEMBRE 2022 (18-21-25-28/11 – 2-5-9-12-16/12 dalle ore 13 alle ore 16).
https://www.anutel.it/data/allegati/iniziative/corsofadNov22.pdf