Le modifiche proposte alla disciplina Cup nella bozza di decreto delega fiscale

Nella bozza di decreto legislativo di attuazione della delega delega al Governo per la riforma fiscale, troviamo un articolo dedicato alle modifiche della disciplina del Canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, oggi conosciuto con l’acronimo CUP.

Nella bozza di decreto troviamo alcune modifiche importanti, forse non le più attese, che iniziamo ad analizzare singolarmente in questo approfondimento.

Articolo 26, comma 1, lettera A: la modifica del comma 817

Nel testo si legge: «a) al comma 817, è aggiunto in fine il seguente periodo: “Gli enti determinano le tariffe con criteri di ragionevolezza e gradualità tenendo conto della popolazione residente, della rilevanza dei flussi turistici presenti nel comune e delle caratteristiche urbanistiche delle diverse zone del territorio comunale, nonché della ritraibilità economica e dell’impatto ambientale delle occupazioni e delle esposizioni pubblicitarie oggetto del prelievo».

Una modifica che chiaramente vuole richiamare il ruolo degli enti locali in materia di proprie entrate. Un ruolo di autonomia e potestà regolamentare e tariffaria, condizionato al rispetto dei principi generali sempre validi in materia fiscale e alle giuste motivazioni che devono sempre accompagnare delle manovre tariffarie. L’esperienza di questi primi anni ce lo insegna. Molte sentenze di tribunali amministrativi regionali hanno evidenziato, nel bene o nel male, il comportamento di pubbliche amministrazioni, che hanno fatto valere la possibilità data di variare il gettito atteso attraverso la modifica delle proprie tariffe.

Il comma 817 è quello con il quale il legislatore ha voluto legare la nuova entrata ai precedenti prelievi. Un vincolo imposto agli enti locali nell’andare a istituire e disciplinare la propria entrata in continuità con il passato. Un monito a non stravolgere gli impianti tariffari e i gettiti attesi dalle entrate sostituite.

In relazione a questo comma possiamo oggi concentrare l’attenzione sulla disposizione finale, ovvero sulla possibilità riconosciuta agli enti di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe. Perché la modifica proposta va proprio a completare il significato di quanto voluto dal Legislatore.

Oggettivamente fino ad oggi, sul significato e sulla portata della frase «…fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe» si è letto di tutto. Recentemente il Tar Lombardia ha richiamato questa disposizione per legittimare l’operato dei comuni che hanno variato le tariffe base disposte dal Legislatore per consentire l’obiettivo dell’invarianza di gettito prevista nella prima parte del comma.

L’obiettivo dichiarato del Legislatore era quello di riunificare le entrate senza stravolgerle, lasciando comunque quell’autonomia agli enti territoriali nel regolarla in base alle proprie caratteristiche e alla propria storia. Obiettivo che sembra trovare conferma nella modifica proposta.

In questa direzione erano già andati i Giudici del TAR Lombardia. Nelle sentenze nn. 1848 e 1850 pubblicate il 7 luglio 2023, si attribuiva alle amministrazioni locali il potere discrezionale di modulare il canone in funzione delle specificità della singola realtà territoriale, in applicazione del principio di autonomia finanziaria di entrata di cui all’art. 119 Cost. concetto già evidenziato dal Tar Lazio, con la sentenza n. 3855/2022.

La modifica proposta nella lettera A del comma 1 della bozza di decreto, sembra andare in questa direzione, riconoscendo l’autonomia degli enti locali in materia di proprie entrate, vincolandoli a valutazioni oggettive e sottoponendoli al rispetto dei principi generali di ragionevolezza e gradualità validi in materia fiscale.

Con questa lettura, non si può non tornare su una recentissima sentenza del Tar Campania. Sotto la lente d’ingrandimento dei giudici in quel caso finì una deliberazione di un Comune turistico con la quale si dava forma e sostanza alla zonizzazione del territorio, adottando una zona centralissima definita “zona zero” caratterizzata da valori di locazione degli immobili commerciali superiore al doppio rispetto al resto del territorio. La scelta della Amministrazione comunale è stata proprio quella di operare una nuova e più razionale proporzione tra il valore degli immobili a uso commerciale presenti nelle varie zone del territorio comunale, e la relativa tariffa per l’occupazione del suolo pubblico.

Esattamente il principio che si vorrebbe introdurre con la modifica del comma 817.

Articolo 26, comma 1, lettera B: la modifica del comma 819

Nel testo proposto per la modifica della disciplina si legge: «al comma 819: 1) alla lettera a), dopo le parole “suolo pubblico” sono aggiunte le seguenti: “con esclusione dei balconi, verande, bow-windows e simili manufatti di carattere stabile; l’occupazione, anche abusiva, di aree di proprietà privata sulle quali risulta regolarmente costituita, nei modi e nei termini di legge, la servitù di pubblico passaggio”; 2) alla lettera b) in fine è aggiunto il seguente periodo: “Ai fini dell’applicazione del canone si considerano rilevanti i messaggi diffusi allo scopo di promuovere la domanda di beni o servizi, ovvero finalizzati a migliorare l’immagine del soggetto pubblicizzato».

Modifiche che verrebbero apportate a uno dei commi più importanti della disciplina, ovvero il comma 819 dedicato all’individuazione del presupposto applicativo della nuova entrata patrimoniale, che ironia della sorte viene chiamata Canone Unico, ma che in realtà si tratta di due entrate distinte, forzatamente ricondotto sotto lo stesso nome.

Fu forte la volontà politica di creare un’unica entrata, tuttavia non fu possibile tecnicamente definire un univoco presupposto, così che il Legislatore optò per shiftare il comma in due lettere, A e B, rispettivamente per definire il presupposto legato alle occupazioni di suolo pubblico e quello legato alle diffusioni pubblicitarie.

Una modifica che chiaramente vuole integrare i requisiti di Legge per individuare il presupposto applicativo del CUP. Una necessità che deriva dalla lacuna della originaria versione che doveva necessariamente trovare correzione e completamento con le singole discipline regolamentari dei diversi enti locali interessati in qualità di soggetti attivi dell’entrata.

In un contesto di oltre 8.000 enti, con discipline regolamentari diverse, sarebbe stato auspicabile avere, fin dalla sua introduzione, una norma sovraordinata in grado di dare regole certe e omogenee su tutto il territorio nazionale. Difficile infatti ipotizzare di avere diverse linee applicative fin dalla definizione del presupposto applicativo, in contesti territoriali diversi. Ecco quindi che questa proposta di modifica trova assolutamente una sua motivazione e ragion d’essere.

Per quanto riguarda la lettera A, la proposta di aggiungere le parole “con esclusione dei balconi, verande, bow-windows e simili manufatti di carattere stabile” appare un’iniziativa certamente utile, che chiarisce un concetto di esclusione che già apparteneva ai precedenti prelievi e che in verità non aveva generato molti dubbi applicativi agli uffici chiamati a gestire la banca dati delle occupazioni soggette al pagamento del canone. Manufatti che non erano censiti con i precedenti prelievi e che quasi sempre sono continuati a rimanere ai margini di questa entrata.

Di maggior impatto e sicuramente più utile alla causa degli enti locali, l’aggiunta della frase: «l’occupazione, anche abusiva, di aree di proprietà privata sulle quali risulta regolarmente costituita, nei modi e nei termini di legge, la servitù di pubblico passaggio».

Nella versione originaria della norma il Legislatore aveva infatti sorvolato sulle occupazioni realizzate su tratti di strada privata, generando dubbi sulla corretta interpretazione. Tuttavia, sarebbe dovuto essere evidente fin dall’introduzione del CUP come l’area privata soggetta ad uso pubblico dovesse subire una naturale attrazione nell’ambito applicativo, dovendo seguire il regime già previsto per le aree demaniali e per quelle appartenenti al patrimonio indisponibile degli enti locali.

La circostanza che il Legislatore non le avesse formalmente richiamate nella versione originale del comma 819 della Legge 160/2019 dedicato al presupposto, non doveva quindi essere letta come una scelta di esclusione dall’ambito applicativo, ma anzi deve essere valutata come una definitiva e pacifica inclusione.

Seguendo una analisi giuridica possiamo collocare le servitù pubbliche nell’alveo della disciplina dei beni demaniali. È l’articolo 825 del codice civile che, in modo inequivocabile, stabilisce che le aree private gravate da servitù sono soggette al regime del demanio pubblico tutte le volte che i diritti stessi sono costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi.

Come dire, tutte le volte che le cosiddette servitù di uso pubblico, vengono in essere a vantaggio di una collettività indeterminata di persone, debbono sottostare al regime autoritativo previsto per le aree demaniali. La servitù di pubblico passaggio è a tutti gli effetti il diritto reale di godimento spettante alla collettività di transitare liberamente sul bene del privato.

Ben venga quindi questa modifica del comma 819, lettera A, purché sia da considerare come norma interpretativa senza lasciare alcun dubbio su come comportarsi per le tre annualità di gestione già trascorse con il testo originario del comma.

Per quanto riguarda la lettera B, aggiungere «Ai fini dell’applicazione del canone si considerano rilevanti i messaggi diffusi allo scopo di promuovere la domanda di beni o servizi, ovvero finalizzati a migliorare l’immagine del soggetto pubblicizzato», rappresenta una scelta che va decisamente in continuità con il passato. Significa infatti riprendere un concetto già conosciuto e sviluppato con il regime dell’Imposta Comunale sulla Pubblicità.

La modifica apportata in questi termini, oltre che riprendere la definizione di presupposto dell’ICP contenuta nell’articolo 5 del Dlgs 507/1993, richiamerebbe la definizione comunitaria contenuta nella Direttiva 84/850 del 1984 che considera pubblicità “qualsiasi forma di messaggio che sia diffuso, in qualsiasi modo, nell’esercizio di un’attività commerciale, industriale, artigianale o professionale allo scopo di promuovere la vendita di beni mobili o immobili, la costituzione o il trasferimento di diritto ed obblighi su di essi oppure la prestazione di opere e servizi”.

Allo stesso modo, una definizione di presupposto così integrata, riprenderebbe fedelmente i principi espressi sul tema da parte della Corte di cassazione, secondo la quale rientra nel presupposto «qualsiasi mezzo di comunicazione con il pubblico, il quale risulti, indipendentemente dalla ragione e finalità della sua adozione, oggettivamente idoneo a far conoscere indiscriminatamente alla massa indeterminata di possibili acquirenti ed utenti il nome o il prodotto dell’azienda».

Articolo 26, comma 1, lettera C: la modifica del comma 820

Nel testo si legge all’articolo 26, comma 1 lettera C: al comma 820 dopo le parole «lettera b)» sono aggiunte le parole «, di esclusiva competenza comunale»;

La modifica proposta ha evidentemente una duplice finalità. Innanzi tutto chiarisce come sia necessaria l’identità soggettiva dell’ente legittimato alla riscossione del canone per entrambi i presupposti, dopodiché chiarisce uno dei temi che più ha diviso in materia di Canone Unico, ovvero la competenza esclusiva dei Comuni in materia di diffusioni pubblicitarie.

L’aggiunta delle parole «di esclusiva competenza comunale» assume rilevanza proprio nell’attribuire ai Comuni la esclusiva competenza la relazione al presupposto di cui alla lettera B del comma 819.

Andiamo per gradi. Innanzi tutto con la modifica capiamo finalmente che il comma troverà applicazione solo quando vi è identità oggettiva e soggettiva. Ovvero quando riferiti ad un impianto pubblicitario che ricade su suolo pubblico, la cui soggettività attiva è riconducibile al medesimo ente. Questi due fattori sono fondamentali per procedere correttamente all’assorbimento dei due presupposti, che viceversa dovrebbero mantenere la loro autonoma funzione.

In questo senso è corretto ipotizzare che quando la strada su cui è collocato l’impianto pubblicitario è di competenza della Provincia o della Città Metropolitana e non ricade nelle competenze comunali (interno centro abitato con popolazione superiore a diecimila abitanti), il comma 820 non troverà applicazione e, mentre il Comune riscuote il canone calcolato sulla superficie espositiva, la Provincia o la Città metropolitana riscuoteranno il canone per la superficie relativa l’occupazione del suolo pubblico. Al lato pratico quindi il comma 820 riguarderà potenzialmente solo il Comune, unico soggetto attivo per il presupposto pubblicitario che potrebbe vedere realizzarsi anche il presupposto legato all’occupazione di suolo pubblico su un tratto di strada di sua competenza. Nota a margine, qualora l’ente proprietario della strada su cui ricade l’occupazione dell’impianto non è soggetto attivo CUP (ad esempio ANAS), questi potrà legittimamente richiedere il pagamento del canone ex articolo 27 del Codice della Strada, che come detto in precedenza, non è stato abrogato.

Sul tema si era espressa già IFEL nella nota di approfondimento del 14 aprile 2021 dedicata al riparto tra Comuni e Province. In quell’occasione scriveva: «il principio dell’assorbimento stabilito dal comma 820 non può che valere nei confronti di un unico soggetto attivo, e quindi solo nei confronti del Comune, unica ipotesi in cui la medesima occupazione può dar luogo sia ad un prelievo collegato all’occupazione sia ad un prelievo collegato alla diffusione di messaggi pubblicitari».

Per quanto concerne il requisito oggettivo, ovvero la condizione che prevede come il principio di assorbimento debba necessariamente riferirsi al medesimo oggetto, deve intendersi nel senso che il comma 820 può trovare applicazione solo sugli impianti pubblicitari. Sarebbe infatti sbagliato ipotizzare di applicare il CUP solo sul presupposto pubblicitario quando un’esposizione reclamistica viene diffusa su un elemento che non rappresenta un impianto pubblicitario.

Come detto la modifica proposta nel comma 820, porta anche, e soprattutto, ad una corretta interpretazione sulla competenza in generale del presupposto pubblicitario.

Con i precedenti prelievi dedicati alle iniziative pubblicitarie, ossia l’Imposta Comunale sulla Pubblicità o l’alternativo canone tributario denominato CIMP, la riscossione era inequivocabilmente solo ed esclusivamente a favore del Comune, individuato dal Legislatore come unico soggetto attivo su tutto il territorio comunale. Strade provinciali, regionali e statali comprese.

Agli enti proprietari delle strade non rimaneva altro che richiedere, se dai loro regolamenti previsto, il pagamento del canone ex articolo 27 a fronte del rilascio dell’autorizzazione, e in certi casi anche per il solo rilascio del nulla osta, ad installare un impianto pubblicitario lungo la loro strada o in vista di essa.

Con gli impianti pubblicitari quindi la disciplina ante CUP era del tutto lineare. Gettito ICP di esclusiva competenza comunale, possibilità di richiedere un canone in base all’articolo 27 comma 7 da parte dell’ente proprietario della strada. Nessuna Provincia o Città metropolitana si era quindi mai posta il problema di considerarsi soggetto attivo per il presupposto dell’ICP e di adottarne specifico regolamento.

Oggi, è ancora così e la modifica proposta contenuta nell’articolo 26 comma 1 lettera C, porta a confermare quello che era già un orientamento diffuso.

Rimane quindi ferma la convinzione che il nuovo prelievo non abbia spostato la soggettività attiva da un ente all’altro. Per questo, con il canone unico, la Provincia e gli altri enti territoriali potranno continuare a pretendere solo la componente collegata all’occupazione di suolo pubblico e non anche quella collegata alla diffusione dei messaggi pubblicitari.

In linea con questa interpretazione, abbiamo visto nei mesi scorsi anche la prima sentenza, a conferma che il presupposto pubblicitario sia da considerare sempre e comunque ad esclusivo vantaggio dei comuni. La Corte di Giustizia Tributaria di Milano, con la sentenza n. 260 del 27 gennaio scorso, ha ritenuto infatti del tutto irrilevante la circostanza che l’installazione dei mezzi pubblicitari avvenga su strade provinciali, regionali o statali. La competenza autorizzatoria, che può interessare ad esempio la provincia così come l’Anas, non comporta il pagamento del canone per la diffusione di messaggi pubblicitari in loro favore.

Anche il Tar a più riprese ha detto che il presupposto pubblicitario debba considerarsi ad esclusivo appannaggio dei Comuni. Nelle sentenze nn. 1848/2023 e 1850/2023 del Tar Lombardia, si esprime in questi termini: «Non si ravvisa dunque alcuna ipotesi di illegittimità nell’atto regolamentare impugnato, che prevede di applicare il canone unico a tutto il territorio comunale, ivi compresi i tratti stradali che di esso fanno parte - ai fini dell’applicazione del C.U. - ai sensi del combinato disposto tra l’art. 1 comma 818 L. 160/2019 e l’art. 2 comma 7 del Codice della Strada».

Pertanto, se la proposta contenuta nell’articolo 26, comma 1, lettera C dovesse essere introdotta, si risolverebbe definitivamente la problematica attribuendo ex lege la competenza esclusiva ai Comuni sul presupposto di cui alla lettera B del comma 819 della legge 160/2019.

In un prossimo articolo saranno esaminate le altre novità.

(*) Docente Anutel

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