Le ultime pronunce in materia di ordinanze d'urgenza del sindaco

Ordinanza contingibile e urgente – presupposti – motivazione postuma – obbligo di motivazione
Essendo irrilevante, come noto, la motivazione postuma resa in giudizio, l'ordinanza contingibile e urgente deve considerarsi illegittima per mancanza della puntuale indicazione di quali siano, in base alla legge o alla migliore scienza ed esperienza, i concreti profili di pericolosità per la salute umana posti a base di un esercizio di poteri extra ordinem di incidenza tale da, de facto, bloccare in toto un'attività economica regolarmente autorizzata.
Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2023, n. 2895

Ordinanza contingibile e urgente – presupposti – norma specifica attributiva del potere – incompetenza
Le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità - laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore - presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi. Il potere di urgenza di cui agli artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000, può essere esercitato solo rispetto a circostanze di carattere eccezionale e impreviste, costituenti un'effettiva minaccia per la pubblica incolumità e unicamente in presenza di un preventivo accertamento delle condizioni concrete, fondato su prove empiriche e non su mere presunzioni. Tali presupposti non ricorrono laddove il Sindaco possa far fronte alla situazione con rimedi di carattere corrente nell'esercizio ordinario dei suoi poteri (si veda, sul punto, Cons. Stato, Sez. II, 11 luglio 2020 n. 4474). Sicché, ove il Sindaco abbia deciso di disporre un intervento sulla base di poteri discendenti da plurime disposizioni normative non coordinate, allora vengono meno gli stessi presupposti dell'ordinanza contingibile e urgente, poiché (i) da un lato esisterebbe nell'ordinamento un potere previsto da una diversa disposizione normativa specifica, (ii) dall'altro lato perché – nel caso di specie – le norme invocate attribuiscono il potere d'intervento a un altro organo (nel caso di specie si trattava di norme specifiche [quali l'art. 55 l. 2248/1865 (allegato F), sulla “ostruzione” delle strade il quale stabilisce, che nessuno può senza mandato o licenza dell'amministrazione fare opere o depositi anche temporanei sulle strade, né alterne la forma od invaderne il suolo e che è proibito altresì di far cosa che rechi danno alla strada, alle opere relative, nonché alle piantagioni che appartengono alla strada stessa; b) l'art. 15 d.lgt. 1° settembre 1918, n. 1446, convertito con modificazioni con l. 17 aprile 1925, n. 473, in materia di funzioni di vigilanza e polizia sulle strade vicinali esercitate dal Sindaco; c) l'art. 14, comma 4, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (recante il Codice della strada)] che prevedevano un potere del Sindaco oggi trasferito ai dirigenti (ovvero per gli enti privi di dirigenti agli organi che ne svolgono i compiti) dal d.lgs. 267/2000, atteso che la riforma degli enti locali (e del loro ordinamento), provocata prima dalla l. 8 giugno 1990, n. 142 e quindi dal d.lgs. 267/2000, ha comportato l'affermazione di un principio generale in ordine alla distinzione delle funzioni, tra quelle d'indirizzo politico e quelle di gestione dell'amministrazione pubblica, riservando queste ultime alle figure amministrativo-dirigenziali. L'attività di sgombero di proprietà comunali ovvero di aree che siano (almeno ritenute) di pubblico utilizzo non ha, infatti, il minimo contenuto “politico” trattandosi di attività di mera gestione, mentre l'art. 107, comma 5, del predetto testo normativo fa espressamente salve solo le competenze del Sindaco previste dall'art. 50 e dall'art. 54, vale a dire le competenze espressamente attribuitegli dalla legge in determinate materie e, specificatamente, in materia di ordinanze contingibili e urgenti e di ordine e sicurezza pubblica).
Cons. Stato, sez. VI, 22 marzo 2023, n. 2926.

Ordinanza contingibile e urgente – avvio procedimento – mancata comunicazione – assenza di obbligo
L'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento va escluso in presenza di atti contingibili e urgenti, proprio in ragione della natura “urgente” del provvedimento. Peraltro, l'art. 21-octies, comma 2, seconda parte, della legge 7 agosto 1990 n. 241 dispone che “il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Ne consegue che la natura di atto doveroso e vincolato nel contenuto dell'ordinanza contingibile e urgente, fa sì che la stessa non debba essere preceduta da avviso di avvio del relativo procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. I, 24 maggio 2018, n. 1382/2018; nonché Sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2227 e 26 settembre 2008, n. 4659; Sez. V, 19 settembre 2008, n. 4530), atteso che l'eventuale partecipazione procedimentale dei soggetti da tale determinazione interessati è insuscettibile di mutare il contenuto del provvedimento.
T.A.R. Lombardia, sede di Milano, sez. IV, 7 aprile 2023, n. 853.

Ordinanza contingibile e urgente – obbligo istruttoria – pericolo imminente – rilevazione amianto nel fabbricato non è sufficiente
Il potere di ordinanza presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale. Pertanto, ove sia adottata un'ordinanza ex art. 50 T.U.E.L. pur in mancanza di un'adeguata istruttoria che consenta di evidenziare la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per la sua adozione e, in particolare, la necessità di fronteggiare una situazione di pericolo imminente ed imprevisto, non contenibile con i rimedi tipici predisposti dall'ordinamento, deve concludersi per l'illegittimità del provvedimento. (Nel caso di specie l'ordinanza era fondata esclusivamente sulla rilevazione della presenza di cemento-amianto quale componente dei materiali costruttivi del fabbricato, senza tuttavia contenere alcun riferimento alle verifiche e/o accertamenti svolti onde comprovare l'esistenza di un rischio concreto di dispersione dell'amianto nell'aria. Inoltre non risulta nel provvedimento alcun richiamo alla previa effettuazione delle operazioni previste dal D.M. 6 settembre 1994, contenente le “normative e metodologie tecniche per la valutazione del rischio, il controllo, la manutenzione e la bonifica di materiali contenenti amianto presenti nelle strutture edilizie”).
T.A.R. Campania, sede di Napoli, sez. V, 7 aprile 2023, n. 2164

Ordinanza rimozione rifiuti – art. 192, d.lgs. n. 152/2006 – obbligo d'istruttoria e contraddittorio – responsabilità solidale dell'inquinatore e del proprietario dell'area
L'obbligo di rimozione di rifiuti abbandonati grava in via principale sull'inquinatore e, in solido, sul proprietario del terreno e sui titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, qualora a costoro sia imputabile una condotta dolosa o colposa, da accertarsi previo contraddittorio, secondo il principio di matrice eurounitaria in materia ambientale per cui “chi inquina paga”. Più in dettaglio, ai sensi dell'art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006, il proprietario o titolare di altro diritto di godimento sul bene risponde della bonifica del suolo, in solido con colui che ha concretamente determinato il danno, non a titolo di responsabilità oggettiva ma soltanto ove sia responsabile quanto meno a titolo di colpa, anche omissiva, per non aver approntato l'adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà, occorrendo la dimostrazione del dolo (espressa volontà o assenso agevolativo del proprietario in concorso nel reato) o della colpa attiva (imprudenza, negligenza, imperizia) ovvero omissiva (mancata denuncia alle autorità del fatto) per aver tollerato l'illecito. Per accertare la rimproverabilità della condotta occorre, d'altra parte, che gli organi preposti al controllo svolgano approfonditi accertamenti in contraddittorio con i soggetti interessati, di talché, in mancanza, non possono porsi incombenti a carico dei proprietari o titolari di diritti di godimento delle aree, posto che “deve escludersi la natura di obbligazione propter rem dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene; per regola generale non è quindi configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile in ragione di tale sola qualità” (T.A.R. Liguria, n. 1110/2016).
T.A.R. Campania, sede di Napoli, sez. V, 14 aprile 2023, n. 2298.

Ordinanza contingibile e urgente – tutela patrimonio Municipio – affidamento in custodia immobile – art. 113-bis, d.lgs. n. 267/2000 – art. 50, d.lgs. n. 267/2000
Il provvedimento urgente adottato dall'Autorità comunale, finalizzato alla tutela del patrimonio del Municipio e avente a oggetto l'affidamento in custodia di un immobile e non già l'affidamento di un servizio pubblico, ha natura di ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell'art. 50, comma 5, d.lgs. n. 267/2000. Il provvedimento in parola – retto dalla finalità “di prevenire e di eliminare i pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, contrastare l'insorgere di fenomeni criminosi ovvero fenomeni di abusivismo, quale l'illecita occupazione di spazi pubblici, oltre che per evitare incidenti di qualsiasi tipo” – non è di competenza della Regione ex art. 113-bis del d.lgs. n. 267/2000.
T.A.R. Lazio, sede di Roma, sez. II, 17 aprile 2023, n. 6619.

Ordinanza contingibile e urgente – art. 54, d.lgs. n. 267/2000 – istruttoria – legittimazione passiva
Sebbene le ordinanze contingibili e urgenti debbano essere suffragate da una adeguata istruttoria tale da giustificare la deviazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, nondimeno il provvedimento viene adottato dal Sindaco secondo la propria sfera di potestà amministrativa al fine di individuare l'alternativa provvedimentale più confacente all'interesse pubblico. Di conseguenza, il potere di ordinanza, pur fondato su una preventiva istruttoria, è sempre ascrivibile a scelte di carattere tecnico-discrezionale di pertinenza del Sindaco. Pertanto, non può costituire argomento dirimente ai fini dell'affermazione della legittimazione passiva il fatto che l'ordinanza si fondi su un'istruttoria svolta da una diversa amministrazione (nel caso di specie si trattava del Corpo dei Vigili del Fuoco, che fa capo al Ministero dell'interno). Ciò in conformità ai consolidati orientamenti giurisprudenziali secondo cui «nelle ipotesi di impugnazione delle ordinanze adottate dal sindaco ex art. 54 T.u.e.l., adottato con d.lgs., 18 agosto 2000 n. 267, sussiste non solo la legittimazione passiva in capo al Comune, ma anche il difetto di legittimazione passiva di altre amministrazioni statali nelle stesse ipotesi, atteso che l'imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell'atto dell'organo del Comune ha una natura meramente formale, nel senso che non per questo il Sindaco diventa organo di un'amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale, senza che il suo status sia modificato» (Cons. Stato, sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8438; Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 2014 n. 2221; sez. V, 13 luglio 2010, n. 4529; id., sez. V, 13 maggio 2008, n. 4448).
Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2023, n. 4407

Ordinanza contingibile e urgente – art. 54, d.lgs. n. 267/2000 – natura giuridica – presupposti – principio di precauzione
Le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato), la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi. I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità, la quale implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure l'inadeguatezza dei rimedi disponibili, al fine di assicurare che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare. Pertanto è legittima l'ordinanza che sia adottata in applicazione del principio di precauzione, in presenza di un rilevante pericolo per interessi pubblici particolarmente sensibili, anche in assenza di una evidenza scientifica del nesso di causalità, secondo lo standard del c.d. più probabile che non, tra la circostanza fattuale su cui si interviene e il pregiudizio che potrebbe arrecare.
Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2023, n. 4459

Ordinanza contingibile e urgente – ragioni generiche – contingibilità – manutenzione verde privato
È illegittima l'ordinanza adottata al fine di provvedere in ragione della sussistenza di generiche (e del tutto apodittiche) ragioni di pericolo e di compromissione del decorso urbano connesse alla mancata manutenzione del verde privato, in quanto non si tratta di altro che una conseguenza ordinaria e per nulla eccezionale della presenza di aree verdi private all'interno del territorio comunale. Infatti, non è legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti”, in quanto non sussisterebbe il requisito della contingibilità.
T.A.R. Lombardia, sede di Milano, sez. IV, 5 maggio 2023, n. 1074.