Nuovi piani assunzionali, quando asseverare il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio?
In considerazione dei lavori in corso per la predisposizione dei nuovi documenti di programmazione 2023-2025, è quanto mai opportuno fare il punto sui controlli che l'organo di revisione degli enti locali è tenuto a effettuare sul Piano triennale dei fabbisogni di personale (Ptfp). Come noto, le nuove regole introdotte dall'articolo 33 del Dl 34/2019, impongono a tale organo l'espressione di un parere e, in caso di nuove assunzioni a tempo indeterminato anche l'asseverazione del rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio. Recentemente, l'articolo 31-bis del Dl 152/2021, convertito con modificazioni nella legge 233/2021, ha previsto che i Comuni possono, per l'attuazione dei progetti previsti nel Pnrr, in deroga all'articolo 9, comma 28 del Dl 78/2010 e all'articolo 259, comma 6 del Dlgs 267/2000, assumere con contratto a tempo determinato personale con qualifica non dirigenziale in possesso di specifiche professionalità per un periodo anche superiore a trentasei mesi e comunque non oltre il 31/12/2026, nel limite di una maggiore spesa non superiore al valore dato dal prodotto della media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del Fcde stanziato nel bilancio, per la percentuale distinta per fascia demografica indicata nella tabella 1 annessa al decreto. Anche queste assunzioni, finanziate con risorse autonome dell'ente, non rilevanti ai fini dell'articolo 33 del Dl 34/2019 e dei commi 557 e 562 dell'articolo 1 della legge 296/2006, sono subordinate all'asseverazione da parte dell'Organo di revisione del rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio.
Nonostante la rilevanza di tali aspetti, che se sottovalutati possono compromettere la legittimità degli stessi Ptfp, non risulta chiarito nel nuovo contesto delineatosi per effetto del Piano integrato di attività e organizzazione (Piao), né il momento in cui occorre asseverare, né i contenuti dei controlli per pervenire a una corretta asseverazione. Come già ribadito in altre occasioni, asseverare ed esprimere un parere sono due concetti distinti, con l'atto di asseverazione si certifica la veridicità e l'attendibilità dei fattori posti alla base del giudizio e la loro significatività ed esaustività ai fini del giudizio stesso. L'asseverazione assurge, così, a garanzia della capacità di un equilibrio effettivo dell'ente e in tale ottica dovrebbe comportare un'attenta e puntuale analisi finanziaria, economica e patrimoniale del sistema bilancio nel suo complesso, anche in chiave prospettica. In merito, è sempre utile e opportuno richiamare la definizione di equilibrio fornita dal Principio generale n. 15 : «… Il rispetto del principio di pareggio finanziario invero non basta per soddisfare il principio generale dell'equilibrio del sistema di bilancio di ogni pubblica amministrazione. L'equilibrio di bilancio infatti comporta anche la corretta applicazione di tutti gli altri equilibri finanziari, economici e patrimoniali che sono da verificare non solo in sede di previsione, ma anche durante la gestione in modo concomitante con lo svolgersi delle operazioni di esercizio, e quindi nei risultati complessivi dell'esercizio che si riflettono nei documenti contabili di rendicontazione». La definizione di equilibrio fornita dal citato principio può sicuramente rappresentare la via maestra per mappare i controlli dell'Organo di revisione da effettuare secondo il principio di prudenza, includendo, tutti i possibili fattori perturbanti l'equilibrio di bilancio, anche eventualmente attraverso l'analisi di specifici indicatori utili a rilevare elementi di criticità e/o situazioni di potenziale disequilibrio. In tale direzione è pervenuta anche la Corte dei conti - Sezioni Riunite in sede di giurisdizionale in una recente sentenza sul ricorso proposto dalla Regione Lazio per la mancata parifica di alcune poste del rendiconto 2020 tra cui appunto i maggiori impegni di spesa del personale in assenza di asseverazione dell'equilibrio pluriennale.
Le nuove regole assunzionali impongono un nuovo approccio culturale e quindi l'adozione di procedure interne diverse rispetto al passato, che dovrebbero contemplare il diretto coinvolgimento anche del dirigente finanziario, che non potrà più limitarsi ad esprimere il parere di regolarità contabile e dimostrare la correttezza dei calcoli per la determinazione del valore soglia, ma dovrà fornire all'organo di revisione tutti gli ulteriori elementi funzionali a misurare la condizione di equilibrio sostanziale e prospettico dell'ente. L'organo di revisione dovrebbe infatti considerare tutti i fattori perturbanti la tenuta degli equilibri di bilancio in una proiezione temporale idonea a rappresentarli nella loro interezza e significatività.
In questo contesto, non pare banale, cercare di chiarire quando l'organo di revisione sia tenuto ad asseverare il rispetto pluriennale dell'equilibrio, se in sede di predisposizione del Piano triennale dei fabbisogni di personale, assunto in ottemperanza all'articolo 6 del Dlgs 165/2001 ed inserito nel Documento Unico di Programmazione (Dup) o in sede di Piano integrato di attività e organizzazione (Piao), il cui regolamento, approvato con Dpr 81/2022, in attuazione dell'articolo 6 del Dl 80/2021, prevede per le amministrazioni pubbliche con più di cinquanta dipendenti che il Ptfp sia assorbito in apposita sezione, comportando conseguentemente la sua soppressione come atto autonomo.
Il termine di approvazione del Piao (31 gennaio) non è infatti compatibile con quelli del Dup (31 luglio e 15 novembre). Il Ptfp assorbito dal Piao, parrebbe dunque non consentire più di prevedere nel Dup la pianificazione di personale, ma così non può essere perché se questa fosse predisposta post bilancio potrebbe evidenziare esigenze di risorse prima non previste e successivamente difficilmente da reperire. Diventa quindi fondamentale pianificare le esigenze di fabbisogno di personale innanzitutto nel Dup e reperire le risorse necessarie nell'ambito della contestuale manovra di bilancio.
In attesa che il quadro sia chiarito e meglio definito, si ritiene che il momento rilevante per asseverare il rispetto dell'equilibrio pluriennale di bilancio da parte dell'organo di revisione non possa che coincidere con quello in cui andrà ad esprimere parere al Piano triennale dei fabbisogni di personale inserito nel Dup e in coerenza con le previsioni di bilancio. Infatti la sostenibilità finanziaria delle assunzioni programmate è sì condizionata dalla spesa di personale, ma lo è anche da tutte le altre programmazioni contenute nel Dup e conseguentemente previste nel bilancio. Basti pensare al caso in cui il piano assunzionale preveda un incremento di spesa di personale che da solo non altera gli equilibri futuri di bilancio, ma associato ad altre programmazioni può comprometterli, come ad esempio il ricorso a nuovo indebitamento per investimenti che comporta un aumento di oneri finanziari correnti. E allora non è indifferente che la verifica della sostenibilità finanziaria dell'incremento della spesa di personale avvenga in fase di programmazione, quando è ancora possibile intervenire e porre in essere azioni correttive, piuttosto che in sede di approvazione del Piao e cioè quando il Dup e il Bilancio di previsione, risultano già approvati.
(*) Dottore commercialista e Revisore Enti territoriali - Presidente Ancrel Romagna
