I temi di NT+Tributi e bilanci a cura di Anutel

Per il Tar obbligo di adeguamento automatico del Pef 2023 all’inflazione

di Stefano Baldoni (*) - Rubrica a cura di Anutel

10 Luglio 2024

Secondo la sentenza n. 1985 del 25/06/2024 del Tar della Lombardia, la delibera Arera n. 389/2023 e la conseguente determinazione n. 1/2023 sono parzialmente illegittime nella parte in cui non prevedono un sistema di conguaglio automatico che escluda l’intervento dell’ente territorialmente competente al di là del calcolo dell’inflazione.

La vicenda affrontata dal Tar ha riguardato il ricorso presentato da una serie di gestori nei confronti della deliberazione sopra citata, che ha approvato l’aggiornamento biennale (2024-2025) del metodo tariffario rifiuti (Mtr-2), approvato dalla delibera Arera n. 389/2023 e della conseguente determinazione direttoriale Arera n. 1/2023, relativa agli schemi di atti del piano economico-finanziario del servizio rifiuti per il biennio 2024-2025 e delle modalità operative per la trasmissione all’autorità.

Gli aspetti contestati dai gestori sono diversi, tutti respinti dal Tar, tranne uno, accolto in parte.

In particolare, i gestori contestavano inizialmente che l’Arera, nell’emanazione della delibera n. 389/2023, non avrebbe tenuto conto dell’apporto collaborativo presentato dall’associazione di categoria per conto dei gestori. Il Tar ha ritenuto invece che la decisione regolatoria non sia frutto di una codeterminazione con operatori privati, ma spetti all’autorità, che è pure obbligata ad attivare la consultazione in coerenza con il principio di legalità in senso procedimentale. L’autorità non è tenuta a confutare puntualmente le osservazioni presentate dagli operatori. Peraltro, i giudici fanno notare che l’Arera ha adottato la deliberazione a conclusione di un processo di consultazione che ha visto la partecipazione ampia degli stakeholders; il procedimento è quindi stato, a detta del Tar; ampio e partecipato e peraltro l’Autorità non ha alcun obbligo di accogliere le osservazioni proposte nelle consultazioni.

Gli operatori contestavano quindi che il metodo tariffario per il biennio 2024/2025 non prevede un sistema di conguaglio che consenta l’allineamento dei costi inseriti nel Pef 2022/2025 (ricavati dai bilanci 2020) a quelli effettivamente sostenuti dal gestore e ricavati dalle fonti contabili obbligatorie nell’anno di riferimento, ossia l’anno a-2. Inoltre, veniva lamentato che il sistema non contempla un metodo di conguaglio volto ad adeguare i costi inseriti nel Pef 2023 al tasso di inflazione effettivamente registrato e quindi il mantenimento del Pef 2023 con inflazione pari a 0, come previsto dal Mtr-2. Va infatti rammentato che la delibera n. 363/2021 stabiliva un tasso di inflazione, in base al quale aggiornare i costi dell’anno a-2, per l’anno 2023, nullo. Ulteriormente, sottolineavano che anche nel Pef 2025 viene previsto un adeguamento di inflazione pari a 0, pur a fronte di un ben diversa dinamica dell’inflazione. Infine, i gestori contestavano che l’incremento del parametro relativo al limite di crescita delle entrate tariffarie è rimesso a scelte sostanzialmente discrezionali dell’ente territorialmente competente.

In merito al primo aspetto, il Tar ha evidenziato che la delibera n. 363/2021 prevedeva invece la possibilità di un aggiornamento del Pef 2022-2025 infraperiodo. L’articolo 8 della delibera ha stabilito infatti, al comma 5, che al verificarsi di circostanze straordinarie e tali da pregiudicare gli obiettivi indicati nel piano, gli enti territorialmente competenti, con procedura partecipata con il gestore, possono, in qualsiasi momento del secondo periodo regolatorio 2022-2025, presentare istanza di revisione della predisposizione tariffaria, valutata e approvata dall’Arera. Cosa che era avventa nella fattispecie esaminata dal Tar. In merito al tasso di inflazione viene fatto rilevare come invece l’aggiornamento biennale del Mtr-2 ha previsto l’adeguamento dei costi del secondo anno precedente applicando dei tassi di inflazione positivi per gli anni 2023 e 2024, rispettivamente pari al 4,5% ed al 8,8% e che la determina n. 1/2023 ha stabilito la possibilità per l’Etc di consentire la rivalutazione dei costi inseriti nel Pef 2023 in base al tasso di inflazione 2023, valorizzando un’apposita voce all’interno delle componenti a conguaglio del Pef 2024/2025.

In merito al tasso di inflazione nullo per l’anno 2025, il Tar ha sottolineato che l’Arera non poteva fare diversamente, non disponendo del dato dell’indice Foi per il 2025, determinato sulla base della variazione dei prezzi registrati nel periodo luglio 2023-giugno 2024, tenuto conto che la deliberazione è stata emanata ad agosto 2023. L’Autorità può peraltro valutare, in base alle dinamiche inflazionistiche che saranno registrate, di intervenire come è già stato fatto per l’anno 2023 con la determinazione 1/2023.

In relazione alla discrezionalità dell’ente territorialmente competente (Etc) nell’incremento del parametro relativo al limite di crescita dei costi, i giudici hanno osservato che è lo stesso ordinamento a riconoscere all’Etc la funzione di validare le informazioni fornite dal gestore e di integrarle o modificarle. Il comma 683 dell’articolo 1 della legge 147/2013 ha assegnato al consiglio comunale il compito di approvare le tariffe della Tari sulla base del Pef del servizio di gestione dei rifiuti redatto dal gestore del servizio, eventualmente approvato dall’ente territorialmente competente (ente di governo dell’ambito). Anche il comma 527 della legge 205/2017 prevede espressamente che sia l’autorità ad approvare le tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale. Peraltro, i compiti che sono affidati all’Etc sono coerenti con le attribuzioni riconosciute agli enti affidanti dall’articolo 26 del Dlgs 201/2022. Quindi è legittima la scelta operata dall’Arera di individuare nell’Etc il soggetto idoneo a compiere le valutazioni sul Pef. Il principio del “full cost recovery”, previsto dall’articolo 238 del Dlgs 152/2006, non si traduce infatti in un riconoscimento dei costi sostenuti dai gestori a piè di lista, ma impone, in coerenza con il principio di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, di ammettere al riconoscimento solo i costi efficienti. Vale a dire quei costi che trovano giustificazione nella migliore tecnica imprenditoriale di gestione che richiede una valutazione preliminare da parte dell’Etc, volta a verificare l’efficienza della gestione stessa.

È invece accoglibile la doglianza relativa alla mancata previsione di un sistema di conguaglio volto ad adeguare i costi del Pef 2023 al tasso di inflazione effettivamente registratosi e quindi al mantenimento di un Pef 2023 con tasso di inflazione zero. Infatti, la determinazione n. 1/2023, all’articolo 3, comma 3, ha consentito all’Etc di valorizzare il recupero del conguaglio riconducibile agli scostamenti tra i costi riconosciuti in sede di prima approvazione della predisposizione tariffaria 2022-2025, con riguardo all’annualità 2023 (per la quale nel Pef 2023 è stato previsto un tasso di inflazione nullo) e quelli riquantificabili considerando il tasso di inflazione del 4,5% individuato con la deliberazione n. 389/2023. Tale facoltà non è in linea con la disciplina regolatoria che si vuole attuare, perché la delibera n. 389/2023 non aveva previsto la mera possibilità per l’Etc di procedere al conguaglio dei costi, tenendo conto dell’inflazione registrata, bensì di procedere al riconoscimento della stessa inflazione. Il potere regolatorio spetta all’Arera e le norme primarie rimettono all’Etc il solo compito di definire le tariffe del servizio e il perseguimento dei recuperi di efficienza sulla base delle indicazioni che provengono dall’Autorità. Da qui l’annullamento degli atti nella parte in cui non prevedono un conguaglio automatico dei costi 2023, con conseguente caducazione degli atti a essi legati. Data la rilevanza della questione c’è da attendersi che, per la parola finale, occorrerà attendere con tutta probabilità il Consiglio di Stato.

(*) Vicepresidente Anutel

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