Rassegna bonifiche e danno ambientale

di Elettra Monaci

15 Settembre 2022

Bonifica – Misure di messa in sicurezza d’emergenza – Misure di prevenzione – Proprietario incolpevole –Principio di precauzione – Principio dell’azione preventiva – Funzione di prevenzione dei danni delle misure di messa in sicurezza d’emergenza

Massime

1. Le opere di bonifica non possono essere imposte al proprietario di un terreno contaminato, non responsabile della contaminazione, in coerenza ai principi affermati da Corte di Giustizia UE, sez. III, 4 marzo 2015, C 534-13.

2. Secondo la giurisprudenza nazionale successiva a Corte di Giustizia UE, sez. III, 4 marzo 2015, C 534-13, le opere di bonifica hanno natura sanzionatoria e, per tale ragione, non possono essere imposte al proprietario non responsabile della contaminazione.

3. Le misure di messa in sicurezza d’emergenza, al pari delle misure di prevenzione, sono imposte dal principio di precauzione e dal correlato principio dell’azione preventiva e, in quanto tali, gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possono scaturire danni all’ambiente, senza necessità di accertare il dolo o la colpa del soggetto agente.

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione IV, 2 maggio 2022, n. 3424

Commento

La sentenza in commento, resa dal Consiglio di Stato, riguarda la natura giuridica delle misure di messa in sicurezza d’emergenza e, in particolare, ribadisce che queste ultime possono essere imposte anche al proprietario incolpevole della contaminazione. Da tale qualificazione discende, infatti, la possibilità per l’amministrazione di richiedere l’adozione delle misure di messa in sicurezza d’emergenza a prescindere dall’accertamento di una responsabilità (per dolo o colpa) per la contaminazione del sito.

La fattispecie esaminata dal Collegio ha sottoposto nuovamente al giudice amministrativo la vexata quaestio del riparto della responsabilità e dei relativi oneri tra il soggetto autore della contaminazione e il soggetto, non responsabile, che risulti proprietario nel momento in cui l’amministrazione ordina l’adozione delle misure di messa in sicurezza d’emergenza.

La delimitazione degli oneri sembrava essere stata risolta a partire dalla nota sentenza della Corte di Giustizia UE, sez. III, 4 marzo 2015, C 534-13.

Secondo la Corte di Lussemburgo, è compatibile con la Direttiva 2004/35/CE la normativa nazionale che, in caso di contaminazione di un sito e di impossibilità di ottenere gli interventi di riparazione dal responsabile della contaminazione (anche nell’ipotesi in cui non sia individuabile), non consente all’amministrazione di imporre misure di sicurezza d’emergenza e bonifica al proprietario non responsabile (c.d. proprietario incolpevole).

Tale tesi era condivisa dall’orientamento maggioritario del Consiglio di Stato, a cui l’Adunanza Plenaria riteneva di dover dare continuità nell’ordinanza del 25 settembre 2013, n. 21 di rimessione della questione alla Corte di Giustizia UE.

Tuttavia, la giurisprudenza successiva alla sopramenzionata sentenza della Corte di Giustizia si è caratterizzata per l’emersione di un contrasto giurisprudenziale fra due diversi orientamenti nel caso in cui al proprietario incolpevole vengano imposte le cd. «misure di messa in sicurezza d’emergenza».

In tale nozione rientrerebbe ogni intervento immediato atto a contenere la diffusione della contaminazione (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2018, n. 7121), ivi inclusi interventi dispendiosi, fra cui la realizzazione di una barriera idraulica, finalizzata ad evitare il propagarsi di fattori inquinanti nella falda (Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 2019, n. 8912).

Secondo un orientamento, una volta accordata centralità all’esigenza di accertare comunque il nesso di causalità tra la condotta e il danno, gli obblighi di messa in sicurezza (anche d’emergenza), bonifica e ripristino ambientale possono gravare unicamente sul responsabile della contaminazione, ai sensi e per gli effetti degli artt. 242 e 245 D. lgs. n. 152/2006. In caso contrario, il proprietario non responsabile della contaminazione sarebbe gravato da una «responsabilità di posizione» e chiamato a porre rimedio in forma specifica a situazioni di contaminazione che non gli sono imputabili né oggettivamente, né soggettivamente (cfr. Cons. Stato, sez. V, 7 marzo 2022, n. 1630; Id., 1° ottobre 2018, n. 5604; Cons, Stato, sez. VI, 28 dicembre 2017, n. 6138; Id., 7 novembre 2016, n. 4647; Id., 9 febbraio 2016, n. 550/2016).

Differentemente, secondo un altro orientamento - a cui aderisce anche la sentenza in commento - è necessario distinguere fra le misure di bonifica e quelle di messa in sicurezza d’emergenza che, al pari delle misure di prevenzione, «costituiscono prevenzione dei danni, sono imposte dal principio di precauzione e dal correlato principio dell'azione preventiva, e quindi gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente solo perché egli è tale, senza necessità di accertarne il dolo o la colpa» (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2022, n. 3424 e, in modo analogo, Id., 26 febbraio 2021, 1658; Id., 15 settembre 2020, n. 5445; Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto 2021, 5742; Id., 3 gennaio 2019, n. 81).

Da un esame delle fattispecie concrete sottoposte al vaglio del giudice amministrativo sembrerebbero rintracciarsi differenze ritenute significative anche sul piano della responsabilità dei soggetti (i.e., l’inserimento del sito all’interno di più fenomeni di contaminazione nell’ambito di siti di interesse nazionale; la ricorrenza di indici di assoluta estraneità del soggetto all’evento di contaminazione, anche in considerazione della natura delle attività svolte e del controllo esercitato sull’area).

L’aspetto più controverso di tale orientamento, che pure sembrerebbe trovare seguito, riguarda però il tenore letterale delle disposizioni di cui al Titolo Quinto della Parte Quarta del D. lgs. n. 152/2006.

Sulla base dell’articolo 245, comma 2, del D. lgs. n. 152/2006, il proprietario incolpevole è tenuto esclusivamente a comunicare agli enti il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e all’adozione delle misure di prevenzione; mentre, ai sensi del comma 1 del medesimo articolo, può adottare solo volontariamente le altre misure, fra cui, quelle di messa in sicurezza.

Nonostante i limiti posti dal dettato normativo, è dunque rintracciabile la tendenza ad una progressiva riespansione degli obblighi gravanti sul proprietario incolpevole. L’orientamento è asseritamente giustificato dalla natura e tipologia delle misure da adottare, ma in realtà appare ispirato a considerazioni meramente pragmatiche (quali la difficoltà e/o comunque l’incapacità mostrata dalle amministrazioni locali nell’individuare gli effettivi responsabili dell’inquinamento e l’esigenza, di carattere anzitutto fiscale, di non far gravare sull’erario i costi della bonifica dei siti “orfani”, etc.). Esso genera però esiziali situazioni di incertezza del diritto in ambiti, quali il contenuto del diritto di proprietà immobiliare e del diritto di libera iniziativa economica, decisivi ai fini del grado di competitività del sistema paese e della sua attrattività per gli investimenti nazionali ed esteri.

Riferimenti normativi

Direttiva n. 2004/35/CE

D. Lgs n. 152 del 2006, art. 242, 244, 245

Riferimenti giurisprudenziali

Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2021, 1658;

Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2020, n. 5445;

Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2018, n. 7121;

Cons. Stato, sez. V, 7 marzo 2022, n. 1630;

Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 2019, n. 8912;

Cons. Stato, sez. V, 1 ottobre 2018, n. 5604;

Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto 2021, 5742;

Cons. Stato, sez. VI, 3 gennaio 2019, n. 81